Европейский Союз в период с 1993 по 2009 год

Вступивший в силу 1 января 1993 г. Маастрихтский договор ввел концепцию трех «опор» Евросоюза.

Первую опору ЕС составили Сообщества. Как известно, в это время действовали три Европейских Сообщества. Сообщества, являясь частью ЕС, продолжали оставаться отдельными международными организациями.

Полномочия Сообществ делились на вопросы исключительной (передавались государствами в полное ведение ЕС) и совместной компетенции (осуществлялись государствами вместе с институтами ЕС с условием приоритета норм европейского нрава).

Сообщества имели исключительную компетенцию в следующих областях: таможенный союз; установление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка; валютная политика, для государств-членов, валюта которых — евро; общая коммерческая политика. В областях, которые не находятся в пределах исключительной компетентности Сообщества, Сообщества должны действовать, только если и поскольку цели намеченного действия не могут быть достигнуты государствами-членами, но могут скорее из-за масштаба или эффектов предложенного действия быть достигнуты на уровне ЕС. Институты ЕС должны были применить принцип субсидиарности.

Компетенция Европейского Сообщества постоянно расширялась и включала в себя не только экономические вопросы (сельское хозяйство и рыболовство, антимононопольная политика, транспорт, налоги и др.), но и социальные (культура, наука, здравоохранение, охрана окружающей среды и т. д.). В этих вопросах Сообщество издавало собственные документы, которые были обязательными для государств-членов (например, Регламент Совета «О товарном знаке Сообщества» (1993), Директива «О праве на осуществление деятельности в качестве кредитной организации» (2000) и др.).

Европейское Сообщество было компетентно и в международных отношениях (общая торговая политика, взаимоотношения с третьими странами, создание зон свободной торговли и т. д.). Сообщество заключало международные договоры от своего имени (например, Европейское Сообщество участвует в Конвенции по морскому праву 1982 г.), является членом международных организаций (в частности, ВТО).

Евратом также совершенствовался в процессе своего функционирования, особенно институционно, однако предмет деятельности данного Сообщества изменился не сильно.

Лиссабонский договор упразднил систему «трех опор»^[1]. Как указано в ст. 2 указанного Договора, Союз стал преемником Европейского Сообщества. В соответствии со ст. 49 (47) Договора о Европейском Союзе ЕС является самостоятельным юридическим лицом.

Вторую опору ЕС образовала «Общая внешняя политика и политика безопасности». Сотрудничество государств ЕС в этой сфере было предусмотрено разд. V Договора о Европейском Союзе. Данный раздел Амстердамским договором был изложен в новой редакции.

Во внешней политике Европейское Сообщество полностью зависело от усмотрения государств-членов и получения их согласия на те или иные действия. Государства не отошли от принципа ограниченного перечня компетенции и позже, когда был создан ЕС. В качестве самостоятельного лица во внешней сфере ЕС был вправе выступить лишь в том случае, когда государства сочтут это нужным. Более того, Союз участвовал в договорах наряду с Сообществом. Так, 26 октября 2004 г. было заключено Соглашение между Европейским союзом, Европейским сообществом и Швейцарской конфедерацией об ассоциации Швейцарской конфедерации в вопросах имплементации, применения и развития Шенгенского права (Schengen Acquis).

Решение об участии Сообщества/Союза в международных отношениях оформлялось мандатом, который выдавался главе Комиссии для ведения переговоров, либо подписания международного документа. Как следствие, когда перед ЕС появлялась необходимость самостоятельно выступать на международной арене (в частности, в переговорах с США, Россией и др.), Брюссель сталкивался с проблемой нехватки полномочий. Полномочия ЕС во внешнеполитической сфере зависели от позиции и дачи мандата государств-членов. Ряд статей учредительных договоров, согласно которым Сообществу все же разрешалось действовать во внешнеполитической сфере и заключать международные договоры, были либо специализированными, либо требовали наличия отдельного мандата от государств. Перед каждой внешнеполитической акцией, в которой предполагается заключение международного договора, Председатель Еврокомиссии и Верховный представитель ЕС по внешней политике подавали запрос в Совет министров на получение такого мандата. Для экономических вопросов мандат выдавался Еврокомиссии, а для политических и сотрудничества в области юстиции — председательствующему в Совете государству.

В принципе любой вопрос в области внешней политики и безопасности мог быть предметом деятельности ЕС. Однако международное сотрудничество в социально-экономической области осуществлялось, главным образом, Сообществами.

Согласно ст. J.2 Амстердамского договора, Союз был управомочен на «определение принципов и основных ориентиров общей внешней политики и политики безопасности»; принимать «решения по общей стратегии»; одобрять «совместные действия»; одобрять «общие позиции»; «усиление систематического сотрудничества между государствами-членами в проведении их политики». Иными словами, ЕС вправе принимать указанные акты для обеспечения единства внешней политики ЕС (принципы и ориентиры, решения по общей стратегии, совместные действия, общие позиции). Это довольно большое количество возможностей для действий, но они основаны не на твердом юридическом обязательстве, а на политических пожеланиях государств.

Статья J.3 Амстердамского договора говорит о том, что «Европейский Совет принимает решение об общей стратегии, которую должен выполнять Союз в сферах, где государства-члены имеют общие важные интересы». Согласно п. 3 ст. J.3 договора Совет принимал решения, необходимыедля определения и выполнения общей внешней политики и политики в сфере безопасности на основе общих принципов, определенных Европейским Советом. Совет рекомендует общую стратегию Европейскому Совету и осуществляет ее путем принятия совместных действий и общих позиций.

Правовые положения, касающиеся принятия совместных решений, определялись ст. J.4 Амстердамского договора, а правовые положения, касающиеся общих позиций, — ст. J.5. Государство ЕС, не участвующее в «тесном сотрудничестве», должно было воздерживаться от любых действий, которые могут противоречить или препятствовать действиям Союза, основанным на решении о тесном сотрудничестве, а другие государствачлены обязаны уважать его позицию.

Для внешней политики (также как и для других сфер ЕС) были предусмотрены и возможности отступа от единой позиции. Амстердамский договор называл данную возможность «механизмом конструктивного неучастия». Он не предусматривал возможности для воздерживающихся государств ЕС присоединиться к тем, кто принимали первоначальное решение о тесном сотрудничестве. Взаимные обязательства участвующих в тесном сотрудничестве стран-членов и не участвующих в тесном сотрудничестве государств сводятся лишь к уважению решений другой стороны не участвовать либо участвовать в тесном сотрудничестве.

Амстердамским договором учреждался пост Генерального секретаря Совета — Высокого представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности — механизм выражения мнения Евросоюза по второй опоре.

Ниццким договором раздел об общей внешней политике и политике безопасности дополнен. Статья 27. А Ниццкого договора, в частности, провозгласила следующие цели «продвинутого сотрудничества» в указанной сфере: сотрудничество в какой-либо из сфер, предусмотренных настоящим разделом, призвано обеспечивать защиту общих ценностей и служить интересам всего Союза путем утверждения его индивидуальности как сплоченной силы на международной арене". Ниццкий договор разрешил продвинутое сотрудничество во второй опоре ЕС. Оно должно уважать общие ценности и интересы ЕС и укреплять присутствие ЕС как «единой силы на международной арене».

Пока ЕС не имеет собственной силовой структуры; используются механизмы Западноевропейского союза и НАТО. Вместе с тем в 1999 г. было принято решение о формировании собственных сил быстрого реагирования. Для управления ими созданы специальные органы (Комитет по вопросам политики и безопасности и др.).

В международных делах ЕС представлял Председатель Еврокомиссии (в отношении Сообществ), Председатель Совета ЕС. Так, в 2003 г. было подписано Совместное заявление Президента РФ, Председателя Европейского Совета, при содействии Генерального секретаря Совета ЕС/Высокого представителя по вопросам общей внешней политики и политики в области безопасности ЕС и Председателя Комиссии Европейских Сообществ.

В рамках второй опоры Евросоюз:

• 1) определял «принципы и общие ориентиры общей внешней политики и политики безопасности» (ст. 13 Договора о Европейском Союзе). Как правило, это входило в компетенцию Европейского Совета;
• 2) вырабатывал общую стратегию в отношении отдельных стран и регионов. 4 мая 1999 г. ЕС была утверждена «Общая стратегия Европейского Союза по отношению к России»^[2];
• 3) осуществлял «общие акции» в отношении определенных стран (ст. 14 Договора о Европейском Союзе). Это было полномочием Совета ЕС;
• 4) определял «общую позицию» по отношению к конкретной ситуации. Здесь был компетентен Совет ЕС;
• 5) заключал международные договоры в сфере второй опоры (ст. 24 Договора о Европейском Союзе). От имени Европейского Союза, как правило, выступал Совет.

Лиссабонский договор восполнил пробел в компетенции ЕС в сфере внешней политики, наделив ЕС самостоятельной международной правосубъектностью. Согласно ст. 43 Лиссабонского договора, Союз может заключать договоры с государствами или международными организациями в сферах, касающихся общей внешней политики и политики безопасности. Статьи 171 — 173 Договора добавляют, что Союз может заключать договоры со странами или международными организациями, когда заключение таких договоров предусмотрено учредительными договорами или когда заключение договора является необходимым, чтобы достичь в рамках политики Союза, одну из задач, указанных в Договорах или предусмотренных в юридически обязательном акте Союза, или могут повлиять на общие правила, или изменить сферу их применения. Договоры, заключенные Союзом, являются обязательными для институтов Союза и его государств-членов.

Предусмотрена следующая процедура заключения указанных договоров. Совет должен санкционировать открытие переговоров, принимать директивы для переговоров, уполномочивать подписание соглашений и заключать их. Комиссия или Верховный представитель Союза по иностранным делам и политики безопасности, если соглашение относится исключительно или главным образом к общей внешней политике и политике безопасности, должны представить рекомендации Совету, который принимает решение, разрешающее открытие переговоров и в зависимости от предмета соглашения назначает представителя Союза на переговорах или руководителя переговорной группы Союза.

Совет по предложению своего представителя на переговорах принимает решение о заключении Договора квалифицированным большинством голосов, в некоторых случаях получив согласие Европарламента. Государство — член ЕС, Европейский парламент, Совет или Комиссия могут получить мнение Суда справедливости относительно того, соответствует ли заключаемое соглашение учредительным договорам ЕС. Если мнение Суда является отрицательным, заключаемое соглашение не может вступить в силу до тех пор, пока в него не будут внесены соответствующие изменения или будут внесены поправки в учредительные договоры ЕС.

Третья опора ЕС была предусмотрена разд. VI Маастрихтского договора «Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел». Амстердамский договор переименовал этот раздел — «Положения о сотрудничестве полиций и судов в уголовно-правовой сфере» и изложил в новой редакции.

Третья опора включала в себя вопросы борьбы с преступностью и некоторые другие вопросы. В ст. 29 Маастрихтского договора был указан ряд тяжких преступлений (терроризм, коррупция, торговля людьми, наркотиками и оружием и др.), предупреждение, пресечение и наказание которых является главным направлением деятельности ЕС и государств-членов.

В рамках третьей опоры государства-члены сотрудничали в сфере:

• 1) оперативно-розыскной деятельности, сбора и обмена информацией, обучения соответствующих кадров правоохранительных органов, разработки методик расследования преступлений;
• 2) исполнения судебных актов, выдачи преступников, совершения иных процессуальных действий;
• 3) гармонизации уголовного и уголовно-процессуального законодательства стран ЕС, разрешения коллизий о юрисдикции и т. д.

В настоящее время отношения в сфере третьей опоры интенсивно развиваются. Заключаются многочисленные конвенции о борьбе с преступностью (Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств — членов Европейского Союза (1997), Конвенция о правовой помощи по уголовным делам между странами — членами Европейского Союза (2000) и т. д.). Создано Европейское полицейское ведомство (подробно см. параграф 25.3). Действуют Евроюст, ОЛАФ и другие структуры по борьбе с правонарушениями.

Амстердамским договором полномочия в рамках третьей опоры были включены в сферу юрисдикции Суда ЕС.

Лиссабонский договор (ч. 1 ст. 85) назвал Евроюст в качестве органа, усиливающего сотрудничество национальных органов, ответственных за проведение уголовного преследования по тяжким преступлениям, затрагивающим два или более государств-членов. В качестве одной из задач Евроюста Лиссабонский договор назвал усиление судебного сотрудничества, в том числе путем разрешения конфликтов юрисдикций. Евроюст в данной сфере действует как арбитр при решении конфликтов по двум или нескольким Ордерам на выдачу для исполнения приговора, направленным разными государствами — членами ЕС в отношении одного лица.

К Лиссабонскому договору прилагается «Протокол о Шенгенских достижениях»^[3], интегрированных в рамки ЕС. Он подтверждает включение «шенгенского права» в состав европейского.

По Лиссабонскому договору опоры Евросоюза заменялись «компетенцией» в двух указанных областях — внешняя политика и политика безопасности («вторая опора») и юстиции и внутренних дел («третья опора»), В свою очередь два Сообщества (первая опора) объединялись в ЕС.

Лиссабонский договор заменил собой Договор о Европейском Союзе 1992 г. и Договор об учреждении Европейского Сообщества 1957 г. При этом последний был переименован в «Договор о функционировании Европейского Союза». Кроме того, Лиссабонский договор внес изменения в положения Договора о Евратоме.

Лиссабонский договор объединил должности Европейского комиссара по иностранным делам и Верховного представителя по общей иностранной политике и политике безопасности, работавшего в Совете ЕС. Новое должностное лицо ЕС называется Верховным представителем союза по иностранным делам и политике безопасности.

Таким образом, в настоящее время ЕС заменил собой Сообщества и стал самостоятельным субъектом МП.

• [1] См. подробно: Бирюков М. М. Европейское право до и после Лиссабонского договора /М. М. Бирюков. М, 2010.
• [2] На официальных языках ЕС этот документ имеет неодинаковое название.
• [3] В «Шенгенские достижения» входят Шенгенские конвенции 1985 и 1990 гг., а такжедокументы, принятые на их основании или в их развитие.