Основные понятия теории государственных финансов

Изучив материал данной главы, студенты должны: знать

• • какие причины обусловливают государственное вмешательство в экономику;
• • с чем связано возникновение издержек при государственном вмешательстве;
• • какие инструменты может использовать государство для достижения поставленных целей;
• • что включает в себя государственный сектор экономики;
• • какие функции выполняют государственные финансы;
• • что такое бюджет;
• • что входит в бюджетную систему; уметь
• • сопоставлять цели государственной политики и инструменты, которые необходимо использовать для их достижения;

владеть

• базовым понятийным аппаратом теории государственных финансов.

Рассмотрим причины, по которым государство вмешивается в экономику, а также используемые при этом инструменты, перечислим основные функции государства и государственных финансов, поговорим о понятии «бюджет» и выясним, что собой представляет бюджетная система.

Обоснование государственного вмешательства в экономику

Государство обеспечивает создание условий для существования рыночной экономики, установливает правила игры, предполагающие использование правовых норм, законов, административных регламентов, а также механизмов правоприменения, направленных на защиту титулов собственности, выполнение контрактов, обеспечение свободной конкуренции, предотвращение чрезмерной монополизации, поддержание открытости информации.

В отличие от других участников экономической деятельности государство обладает правом принуждения в рамках и на основании законов, что позволяет осуществлять вмешательство в рыночную экономику.

Основанием для государственного вмешательства в экономику служит необходимость устранения провалов рынка', потребность в стабилизации экономики и сокращении неравенства доходов (табл. 5.1).

¹ Экономика общественного сектора / под ред. Л. И. Якобсона, М. Г. Колосницыной., 2014.

Таблица 5.1

Основания для государственного вмешательства в экономику.

Рыночный механизм не срабатывает в отношении производства благ, потребление которых неконкурентно и неисключаемо. Неконкурентность потребления какого-либо блага означает, что доступность этого блага не уменьшается от того, что его кто-то потребляет (классический пример — воздух). Неисключаемостъ потребления означает, что выделить потребителей данного блага технически сложно, дорого или невозможно в принципе, а следовательно, невозможно отслеживать объемы индивидуального потребления и взимать за это плату (пример — благоустройство территории). Раз плату взимать невозможно, затраты на производство подобных благ нельзя вернуть через рынок. В отсутствие государственного вмешательства подобные товары и услуги не будут производиться вообще или будут, но в недостаточном количестве. Государство может взять на себя производство подобных благ или оплатить их производство в частном секторе.

Другая причина для государственного вмешательства — наличие естественных монополий, под которыми понимается производство товаров и услуг, требующих исключительно высоких первоначальных затрат. После того как первый производитель наладит производство и будет выпускать продукцию в достаточно больших количествах, другим производителям будет сложно выйти на этот рынок и составить им конкуренцию (пример — инженерные сети). Не опасаясь конкуренции, естественные монополии склонны к недопроизводству и поддержанию цен на уровне, обеспечивающем максимально возможную прибыль. Государство может законодательно ограничить цены монополиста или взять на себя производство блага, предоставляя его потребителям.

Следует заметить, что никаких раз и навсегда заданных правил отнесения благ и услуг к монопольным, неисключаемым или неконкурентным не существует. Товар или услуга, которые традиционно считались монопольными, могут стать рыночными в результате технического прогресса или институциональных реформ. Так, телефонные сети вынуждены сегодня конкурировать с операторами сотовой связи, почта — с частными курьерскими службами экспресс-доставки и т. д. Когда происходят подобные перемены, основания для государственного вмешательства исчезают. Одновременно могут возникать и новые причины для государственного вмешательства. Так, в связи с глобализацией экономики появляются новые общественные блага, например климат, который требует регулирования уже в планетарном масштабе.

Решение о необходимости государственного вмешательства также может быть вызвано наличием у действий рыночных агентов положительных или отрицательных внешних эффектов (экстерналий), затрагивающих лиц — невольных потребителей этих эффектов. Экстерналии могут возникать как в ходе производства, так и в ходе потребления. Например, наличие стадиона снижает подростковую преступность (положительный внешний эффект). Примером отрицательного внешнего эффекта может служить загрязнение воздуха при производстве продукта. В отсутствие государственного регулирования рынок будет производить недостаточно благ, обладающих положительными экстерналиями, и перепроизводить блага, имеющие отрицательные экстерналии. Провал рынка в данном случае объясняется либо тем, что производители или потребители не полностью покрывают издержки общества, связанные с производством или потреблением этого блага, либо тем, что выгоды от производства благ для общества значительно больше, чем выгода для конкретных потребителей, с которых производитель мог бы взимать плату за свои услуги.

Экономические блага, обладающие значительными положительными внешними эффектами, также называют благами, обладающими особыми достоинствами, или социально значимыми благами (англ, merit goods).

Также основания для государственного вмешательства связаны с неполнотой информации, которой располагают потребители. Покупатель и продавец в условиях рынка располагают разной информацией о качестве предлагаемого к продаже товара. Есть товары, продажа которых практически не требует государственного вмешательства, поскольку потребитель сам может осмотреть, «ощупать» товар, чтобы убедиться в его качестве. Заранее или «на глазок» проверить качество других товаров или услуг невозможно (продукты питания, сложная бытовая техника, квартиры в строящихся домах), поэтому государственное вмешательство обеспечивает минимальные стандарты качества или безопасности. Существуют также товары, качество которых потребитель не может проверить даже после длительного потребления. В таких случаях государственное вмешательство считается обязательным (контроль качества лекарственных препаратов).

Как показал опыт XX в., рынок не в состоянии справиться с инфляцией и безработицей самостоятельно. Эти явления приводят к тому, что экономика функционирует неэффективно, не достигая границы своих производственных возможностей, и поэтому вмешательство государства теоретически может улучшить ситуацию для общества в целом.

Современное государство берет на себя заботу о людях с доходом, низким в силу объективных причин (больные, пожилые, инвалиды, многодетные семьи), решая таким образом проблему социальной справедливости. Движение в сторону социального равенства может содействовать одновременно и повышению экономической эффективности, если сопровождается ростом уровня образования населения, снижением преступности и т. д.

Однако вмешательство государства не является универсальным средством решения проблем, поскольку, устраняя провалы рынка, государство зачастую заменяет их провалами государства, когда деятельность государства порождает дополнительные издержки для экономики, тормозит экономический рост, снижает экономическую эффективность. Поэтому, принимая решение о государственном вмешательстве, следует соизмерять возможный выигрыш и потери для общества.

Вмешательство государства в экономику приводит к возникновению издержек, складывающихся из нескольких составляющих.

• 1. Стоимость ресурсов, потребляемых в процессе производства общественных благ силами государственного сектора или силами частного сектора по заказу государства.
• 2. Экономические потери, связанные с перераспределением ресурсов от богатых к бедным (потерянная выгода от альтернативного использования).
• 3. Стоимость реализации решений государства (исполнения законов) для частного сектора. Здесь государство осуществляет свое вмешательство в форме нормативно-правового регулирования. У населения и предприятий, обязанных исполнять законы, могут возникнуть дополнительные расходы — своего рода вмененные издержки. Пример — строительные нормативы (двойное или тройное остекление), запрет на ведение хозяйственной деятельности на охраняемых территориях, необходимость получения разрешений на какой-либо вид деятельности.
• 4. Издержки контроля за соблюдением принятых законов. Сюда относятся не только издержки на содержание контролирующих органов, но и издержки, возлагаемые па контролируемых (проверки, необходимость представления отчетности).
• 5. Издержки налоговых изъятий из экономики. Любое изъятие средств из экономики снижает ее эффективность, а налоговое регулирование, направленное на стимулирование одних видов деятельности и ограничение других (налоговые льготы, акцизы), снижает ее еще больше.

Необходимость государственного вмешательства или ее отсутствие невозможно обосновать раз и навсегда. Обстоятельства могут измениться, у общества возникнут новые потребности, прежние причины для государственного вмешательства могут исчезнуть. Таким образом, решения о необходимости государственного вмешательства должны приниматься не только по отношению к новым видам деятельности государства (принимаемым обязательствам), но и к тем обязательствам, которые государство уже исполняет. Конечно, в рамках ежегодного процесса подготовки бюджета невозможно каждый раз заново оценивать целесообразность исполнения государством полного спектра функций и обязательств, тем более что большинство государственных обязательств носит долгосрочный (бессрочный) характер. Однако вопрос о государственном вмешательстве в экономику и государственных расходах на реализацию тех или иных программ следует периодически поднимать в ходе бюджетного процесса.

Для вмешательства в экономику государство использует административные и экономические инструменты.

Административные инструменты основаны на праве государственного принуждения и содержат меры запрета и разрешения, реализующиеся посредством нормативного регулирования. Например, установление предельных цен на некоторые товары и услуги (главным образом в отраслях естественных монополий).

Экономические инструменты государственного регулирования объединяют инструменты монетарной (денежно-кредитной) и фискальной (налогово-бюджетной) политики.

К основным инструментам монетарной политики относятся:

• • регулирование учетной ставки процента;
• • установление и изменение размеров минимальных резервов, которые финансовые учреждения (банки) страны обязаны хранить в центральном банке;
• • операции на рынке ценных бумаг, такие как эмиссия государственных обязательств, торговля ими и погашение;
• • денежная эмиссия.

При помощи этих инструментов государство может изменять соотношение спроса и предложения на финансовом рынке (рынке капиталов).

Фискальная политика осуществляется с использованием:

• • налогов, которые могут подавлять или стимулировать предпринимательскую активность и потребление домашних хозяйств;
• • государственных расходов, побуждающих частный сектор производить те или иные товары и услуги, увеличивающие совокупный спрос в экономике.

Перечень используемых инструментов зависит от экономической теории (.монетаризм, кейнсианство, неоклассическая теория, концепция открытой экономики, доктрина экспортной стабилизации и г. д.), сторонниками которой являются органы исполнительной власти в данный момент времени.