Институты в процессе принятия внешнеполитических решений

Российская Федерация подтверждает «необходимость привлечения к работе по формированию общенациональных органов власти в Ливии представителей ведущих политических сил, племенных групп и регионов страны»^[1]. «Правительством Российской Федерации принято решение о финансировании в 2016—2018 годах проекта Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) в Белоруссии»^[2]. Россия настаивала на том, чтобы «занести в террористический список группировку Ахрар аш-Шам»^[3]. Россия поддерживает «любые шаги, которые приближают нас к возобновлению палестино-израильских переговоров»^[4]. «Россия последовательно выступает за освобождение человечества от угрозы ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения»^[5]. «Российская Федерация крайне озабочена растущим числом актов пиратства и вооруженного разбоя на море у побережья Сомали»^[6]. Российская Федерация поддерживает «вывод Генерального секретаря ООН о том, что для действительного оздоровления обстановки в крае и создания конкретных и устойчивых предпосылок для мирного сосуществования различных этнических общин потребуется предпринять значительные дополнительные усилия».

Вот лишь некоторые примеры действий Российской Федерации в Совете Безопасности Организации Объединенных Наций (СБ ООН), Генеральной Ассамблее (ГА ООН) и в других институтах ООН. Попытаемся понять, каким именно образом государство принимает решение о необходимости совершить то или иное действие. Иначе говоря, почему в одних случаях Российская Федерация «настойчиво проводит курс» на достижение какой-то цели, а в других случаях полагает достижение этой цели «сферой деятельности неправительственных организаций, в которую государство не должно вмешиваться». Почему иногда Россия «выражает крайнюю озабоченность» той или иной проблемой, а иногда — «полагает данный случай единичным и не дающим почву для обобщений». Почему в одних случаях Россия «призывает другие страны голосовать за» тот или иной документ, а в других — против. Почему иногда Россия призывает те или иные государства «проявлять выдержку и не допускать кровопролития», а иногда — выступает за военное вмешательство в региональный конфликт далеко за ее пределами. Наконец, почему в одних случаях российский представитель в ООН выступает с заявлением, а в других — воздерживается.

Попытаемся понять не только, почему государство принимает те или иные решения в своей внешней политике, но и как можно повлиять на принимаемое решение. Сразу оговоримся, что существует много способов повлиять на процесс принятия политических решений, в том числе тех решений, которые напрямую касаются внешней политики страны; здесь речь пойдет всего об одном из этих способов — об аналитической работе. Аналитическая работа является неотъемлемым элементом процесса принятия внешнеполитических решений, вне зависимости от того, кто именно занимается этой работой — служащие органов государственной власти, сотрудники коммерческих предприятий, эксперты неправительственных аналитических центров, ученые или журналисты. Содержащиеся в учебнике методические рекомендации, а также самостоятельная работа в ходе аналитической практики позволят студентам узнать критерии качества аналитической работы, а возможно даже — научиться качественно выполнять аналитическую работу.

От качества аналитической работы, предшествовавшей принятию того или иного внешнеполитического решения, напрямую зависит эффективность этого решения. Качество аналитической работы должно оставаться высоким вне зависимости от того, по какому вопросу принимается решение и в каких условиях оно принимается. Поэтому прежде чем переходить непосредственно к рассмотрению процесса принятия внешнеполитических решений и роли в нем аналитической работы, уместно поговорить о решениях как таковых. Решения обладают различной степенью значимости: некоторые из них обладают большим значением, другие — меньшим. При этом четко разграничить значимые и малозначимые решения невозможно, что бы ни подсказывал в том ли ином случае «здравый смысл». Например, иногда «здравый смысл» подсказывает, что решение Российской Федерации наложить вето в СБ ООН на предложение ввести воинский контингент ООН в зону регионального конфликта является более важным, а решение голосовать в СБ ООН за проведение его следующего заседания в следующую среду в девять утра — менее важным.

Вместе с тем первое решение оказывается более важным, а второе — менее важным лишь с точки зрения прессы. На практике же последствия второго решения могут иметь более принципиальное значение и для национальных интересов Российской Федерации, и для системы международных отношений в целом, чем последствия первого решения. В самом деле, в истории внешней политики России были случаи, когда ее представитель в СБ ООН накладывал так называемое техническое вето на проект той или иной резолюции. И происходило это не потому, что проект резолюции противоречит национальным интересам России, а потому, что Россия не успела согласовать свою позицию по данному вопросу и воспользовалась своим правом вето с целью отложить окончательное принятие решения по данному вопросу. В свою очередь, решение провести следующее заседание именно в среду в девять утра может иметь решающие последствия для российских интересов и системы международных отношений в целом. Ведь возможно, к следующей среде можно ожидать изменения позиций некоторых членов Совета Безопасности, благодаря чему будет принято решение, которое будет иметь важнейшие последствия.

Таким образом, о степени значимости того или иного решения можно судить лишь после того, как это решение будет принято и станет ясно, какими именно будут его последствия. Поэтому одной из задач аналитической работы и является продемонстрировать максимально широкий спектр последствий каждого из предлагаемых вариантов решения. И аналитика отлично справляется с этой работой, пока речь идет о незначительных последствиях. В случае же значительных или, как говорят, исторических событий практика показывает, что предсказать их наступление не способна ни аналитика, ни даже наука. Например, для большинства россиян, в том числе и тех, кто родился после этого события, важнейшим историческим событием является распад СССР. Для кого-то он стал трагедией, для кого-то открыл новые возможности, но последствия этого события ощутили на себе все. Однако это событие не было предсказано ни аналитиками, ни учеными^[7]. После того, как оно произошло, появилось множество теорий о его причинах. Такие теории более чем за 10 лет до распада Советского Союза А. Лийпхарт назвал «постсказаниями» — создав, таким образом, антоним к слову «предсказание»^[8].

Более того, все эти теории так и не смогли сформировать представления о том, каково соотношение различных факторов, повлиявших на распад Советского Союза. До сих пор не существует общепринятого мнения относительно соотношения роли внутренних и внешних факторов, например военного поражения в Афганистане и действий диссидентов внутри страны. Соответственно, нет однозначного ответа на вопрос, какое из решений американской внешней политики в большей степени способствовало распаду СССР, т. е. было более эффективным: решение поддержать моджахедов в Афганистане или решение поддержать диссидентов в Советском Союзе. И такого ответа не может быть. Следовательно, очень сложно рекомендовать аналогичные решения в будущем. В самом деле, формулировка «данное решение представляется обоснованным, поскольку исторический опыт показывает, что при определенных условиях аналогичные решения оказывались эффективными в сочетании с другими мерами» не убедительна. Скорее, наоборот: наличие такой формулировки в аналитическом докладе показывает, что его составители либо халатно отнеслись к своей работе, либо не уверены в ее результатах.

Другое дело, что обращение к подобным историческим аналогиям может использоваться при объяснении тех или иных внешнеполитических решений. И эту возможность нельзя упускать в аналитической работе. Ведь целью аналитической работы может быть как принятие того или иного решения, так и организация работы по претворению этого решения в жизнь. А одним из важнейших аспектов претворения внешнеполитического решения в жизнь является грамотно организованная кампания по объяснению ши оправданию тех или иных решений. В этом случае в тексте аналитического доклада вполне уместна формулировка: «Проведение исторической аналогии с ситуацией вокруг распада Советского Союза будет способствовать тому, что данный сценарий поддержат те государства, для которых это событие является исторически значимым, в первую очередь, в Центральной и Восточной Европе». Например, американский президент Дж. Бушмладший воспользовался этим приемом в своей речи перед парламентом Израиля — Кнессетом — 15 мая 2008 г.^[9]

Тогда, обосновывая отказ вести переговоры с отдельными группировками в Палестинской национальной автономии, американский президент использовал аналогию с переговорами, которые западноевропейские державы вели с нацистской Германией накануне Второй мировой войны. В России, которая также вела переговоры с нацистской Германией накануне Второй мировой войны и даже успела заключить с ней договор о ненападении, более известный как «Пакт Молотова — Риббентропа», такая аргументация не была бы убедительной. Однако для израильской аудитории, значительная часть которой считает себя потомками тех, кто пострадал от действий нацистской Германии, эта аргументация оказалась эффективной. Представляется, что Израиль выступает активным сторонником американской внешней политики на Ближнем Востоке не только потому, что Америка выступает основным гарантом безопасности Израиля, но еще и потому, что США прилагают значительные усилия для обеспечения этой поддержки. В рамках этих усилий рекомендации аналитиков, посоветовавших Дж. Бушу-младшему прибегнуть именно к такой аргументации, выступая в Кнессете, представляются крайне эффективными.

То, что выше было сказано о внешнеполитических решениях, последствия которых оказываются решающими для системы международных отношений в целом, верно и для решений, способствующих сохранению статус-кво. В самом деле, мы не может убедительно доказать, что решение США оказать широкую поддержку диссидентам в Советском Союзе стало решающим фактором, приведшим в итоге к распаду Советского Союза, но у нас нет и достаточных аргументов в пользу заявления, что эта поддержка не была эффективна. Также мы не может убедительно доказать, что Израиль поддерживает политику США на Ближнем Востоке, потому что США прилагают значительные усилия для разъяснения этой политики среди представителей израильской элиты, однако у нас нет и аргументов, позволяющих недооценивать значение этих усилий. Таким образом, охарактеризовать однозначно взаимосвязь между конкретными внешнеполитическими решениями и наступлением событий, впоследствии приобретающих статус «исторических», невозможно.

Более того, ряд специалистов полагают, что «исторические» события становятся таковыми не только из-за степени их влияния на судьбы людей, которых эти события затрагивают, но и благодаря тому, как часто эти события используются при проведении исторических аналогий, когда возникает необходимость объяснить, обосновать или оправдать то или иное решение, принимаемое сегодня^[10]. В самом деле, чем объясняется, что захват А. Пиночетом власти в Чили в 1973 г. воспринимается в качестве исторического события, а государственный переворот в Гондурасе в 2009 г. — нет? Только ли тем, что переворот в Чили унес больше жизней, чем переворот в Гондурасе? Или же дело здесь в том, что чилийский пример широко используется для обоснования внешнеполитических решений, например об отмене ограничений на внешнюю торговлю? А пример Гондураса пока не был ни разу использован для обоснования тех или иных внешнеполитических решений и потому считается рядовым событием, одним пунктом из списка государственных переворотов в Латинской Америке?

Поскольку однозначно охарактеризовать взаимосвязь между внешнеполитическими решениями и наступлением «исторических» событий невозможно, существует две противоречащие друг другу теории, оценивающие эту взаимосвязь. С одной стороны, это инкременталистская теория, с другой — теория точек бифуркации.

Лучшей иллюстрацией к инкременталистской теории является английская поговорка о «последней соломинке», которая «переломила спину верблюду». С точки зрения инкременталистской теории, «исторические» события являются не следствием заранее запланированных колоссальных изменений, реализованных силами одного человека, группы людей или некоего политического института, а следствием совокупности огромного множества незначительных, на первых взгляд, действий. Причем зачастую планирование этих действий не сосредоточено в одних руках, их реализацией занимается огромное число людей и политических институтов, часто практически нс связанных между собой. Часть этих действий и вовсе являются неудачами, т. е. событиями, произошедшими в противоположность тому, что было запланировано.

В основе инкременталистской теории лежит тезис, сформулированный еще Г. В. Ф. Гегелем и вошедший в основы марксистко-ленинской философии^[11], популяризованный впоследствии в редакции «количество переходит в качество». Несмотря на близость инкременталистской теории с основами марксизма, целый ряд современных социальных наук призывает разделять инкременталистскую и «революционистскую» теории. Однако изначально, в 1950;х гг., инкременталистекая теория была сформирована не на основе критики «революционного пути развития», а на критике теории рационального выбора, речь о которой пойдет ниже. В самом деле, если теория рационального выбора предполагает, что те или иные изменения являются следствием тщательно спланированных действий, то инкременталистская теория исходит из гипотезы о том, что в некоторых случаях важные изменения происходят «по ошибке», вопреки тому, что было запланировано. Первым с этим тезисом выступил Г. Саймон^[12], продемонстрировавший преимущества инкременталистской теории для политической науки и социальных наук в целом.

По мнению Г. Саймона, инкременталистская теория могла бы применяться также в экономике и науке об управлении (той дисциплине, которую мы сегодня называем «менеджмент»), причем этот путь применения теории казался Г. Саймону даже более важным, чем ее использование в политологии. Неудивительно, что и сегодня инкременталистская теория широко используется во всех социальных науках, а также в экономике и менеджменте. Помимо революционистской теории, инкременталистская теория противопоставляется в литературе также другим подходам к планированию и управлению как в политике, так и в экономике. Так, инкременталистская теория существенно снижает значение спора между сторонниками инициативы «снизу» и «сверху» в теории управления. С точки зрения инкременталистской теории, не столь важно, откуда исходят инициативы при планировании тех или иных изменений — сверху или снизу. Гораздо более важно стремление к решению уже существующих проблем, какими бы незначительными они ни казались на первый взгляд.

Инкременталистская теория гласит, что совокупность действий по решению этих, незначительных, на первый взгляд, проблем и приведет в итоге к качественной трансформации всего института, причем эго произойдет гораздо быстрее и лучше, чем если бы качественная трансформация внедрялась путем революционных изменений в соответствии с заранее утвержденным планом. Другое дело, что совокупность действий по решению таких незначительных проблем может привести как к качественному улучшению данного института, так и к качественному ухудшению. Именно поэтому, даже в случае, когда речь идет о небольшом изменении, направленном на решение, казалось бы, простой проблемы, в процессе принятия решений необходимо уделять значительное внимание анализу последствий данного изменения, в том числе и в долгосрочном плане. Не меньшее внимание следует уделять и анализу последствий, которые могут возникнуть в случае, если принятое решение не будет претворено в жизнь. В данном контексте на первостепенную роль аналитической работы в процессе принятия политических решений указывают, например, Ч. Линдблом и Э. Вудхауз^[13].

М. Хэйс объясняет действие инкременталистской теории особенностями процесса принятия решений в современных государствах, в котором важную роль играет конфликт между различными группами интересов^[14]. В первую очередь, эта особенность характерна для демократического государства; в своей работе Хэйс опирается на пример процесса принятия решений во внутренней политике США, сравнивая неудачную попытку президента Б. Клинтона провести реформу здравоохранения в 1993— 1994 гг. и его же удачную попытку провести реформу социального обеспечения в 1995—1996 гг. По мнению Хэйса, провал реформы здравоохранения и успех реформы социального обеспечения Клинтона связаны с тем, что первая из предлагаемых реформ предусматривала значительные изменения системы медицинского страхования в США, в то время как вторая была направлена на исправление конкретных недостатков уже действующей системы социального обеспечения. Вместе с тем данный вывод, сформулированный для демократических государств, верен и для авторитарных государств. Разница заключается в том, что при авторитаризме конфликт между группами интересов протекает кулуарно.

С критикой инкрементализма выступает теория точек бифуркации, которая утверждает, что «исторические» события не являются вехами в развитии системы международных отношений, но меняют саму систему международных отношений. Соответственно, теория точек бифуркации опирается на представление о системе международных отношений не как о просто совокупности акторов мировой политики и властных отношений между ними, но как о чем-то большем. Теория точек бифуркации предполагает, что поведение акторов мировой политики и наличие или отсутствие между ними властных отношений определенного типа подчинено неким «законам»; совокупность этих «законов» и представляет собой систему международных отношений. На протяжении достаточно длительных периодов эти «законы» остаются неизменными, что позволяет изучать их и принимать внешнеполитические решения, опираясь на это знание. Однако «законы» системы международных отношений не являются неизменными так же, как, например, законы физики; и момент изменения этих «законов» и является точкой бифуркации.

Понятие точки бифуркации ввел И. Валлерстайн, пытаясь осмыслить те изменения, которые происходили в международных отношениях в конце XX — начале XXI в.^[15] По его мнению, на протяжении довольно длительного предшествующего периода систему международных отношений, т. е. совокупность «законов», эти отношения регулирующих, можно было охарактеризовать как «капиталистическую мир-систему». Главной причиной существования капиталистической мир-системы являлся обмен ценностями, в первую очередь, материальными, которые разделялись на так называемые предметы первой необходимости и предметы роскоши. Повторяя марксистский тезис о доминировании экономической составляющей общества над его социальной и политической составляющей, И. Валлерстайн утверждал, что обмен материальными ценностями неизбежно приводил и к обмену духовными ценностями, в том числе политическими, каковой обмен и «цементировал» капиталистическую мир-систему. Внутри этой системы можно было четко выделить центр, периферию и полупериферию.

В основе работ И. Валлерстайна, написанных в годы «холодной войны» и ставших классическими трудами по социологии международных отношений, лежало стремление подвергнуть критике либеральную теорию международных отношений. Одним из основополагающих допущений либеральной теории являлось представление о формальном равенстве всех государств, благодаря чему допускалась возможность для любого государства стать частью мирового «центра». По сути, либеральная теория основывалась на представлениях об «американской мечте», согласно которой каждый человек может подняться на любую высоту в иерархии общества, если будет достаточно успешен. Аналогично и любое государство в современных международных отношениях может достичь экономического процветания и политического влияния. По мнению же И. Валлерстайна, это не так^[16]. Государство, принадлежащее к периферии капиталистической мир-системы, не может стать частью ее центра, и наоборот. И все изменения в мировой политике, которые происходили в Средние века, в Новое и Новейшее время, не затрагивали этих основ капиталистической мир-системы.

В самом деле, особенностью капиталистической мир-системы является то, что она не имеет единого центра, но ее центр состоит из нескольких государств. С момента зарождения капиталистической мир-системы роль центра играл регион, называемый сегодня Западом; лидерство переходило от одного государства к другому: от Испании к Великобритании, а затем — от Великобритании к США, — однако, утрачивая лидерство, Испания и Великобритания оставались вместе с тем частью мирового центра. Таким образом, эти изменения не затрагивали основ капиталистической мирсистемы. При этом капиталистическая мир-система постоянно расширялась, включая в себя все новые государства, причем иногда эти государства включались в состав мировой периферии, а иногда — в состав мирового центра. Например, Япония до середины XIX в. оставалась за пределами капиталистической мир-системы, практически не участвуя в обмене ценностями с остальными государствами. Когда же Япония приняла решение включиться в глобальную систему обмена ценностями, то она сразу заявила о себе как о государстве центра.

Она одержала победу над Россией — одним из государств центра — в ходе Русско-японской войны, сумела создать мощную империю в результате своей победы в Первой мировой войне. Она потерпела поражение в ходе Второй мировой войны, однако осталась в составе центра капиталистической мир-системы, что и было закреплено в середине 1970;х гг., когда Япония получила приглашение присоединиться к «большой семерке». Что же касается Китая, который в начале XXI в. превратился во вторую по экономической и военной мощи мировую державу, то, несмотря на это, он остался частью мировой периферии, не смог войти в состав «большой восьмерки» (пока в нее входила Россия, т. е. пока «восьмерка» оставалась «восьмеркой»), превратив ее, таким образом, в «девятку». Таким образом, для И. Валлерстайна случай Китая является очередным доказательством правильности теории капиталистической мир-системы и обоснованности ее критики в отношении либеральной теории, которая говорит о «японском чуде» вхождения периферийного государства в число наиболее значимых мировых держав.

Случай Китая либеральная теория объясняет его «недостаточной успешностью», в первую очередь, в области демократизации и защиты прав человека, а также неготовностью китайской элиты к сотрудничеству по формуле «игры с ненулевой суммой». Вместе с тем именно случай Китая представляет собой вызов как либеральной теории международных отношений, так и теории капиталистической мир-системы. Недаром еще в конце XX в. И. Валлерстайн заговорил о «конце знакомого мира», т. е. о грядущем крушении капиталистической мир-системы и возникновении новой системы международных отношений, в которой будут новый центр и новая периферия и в которой «законы» капиталистической мир-системы перестанут действовать. Момент, когда старая система будет разрушена и мир приступит к формированию новой системы международных отношений, получил название точки бифуркации. Под ней понимается то или иное «историческое» событие, которое, если оно произойдет, разрушит старую систему международных отношений, а если нет — продолжится трансформация старой системы.

Неудивительно, что теория точек бифуркации стала весьма популярной в российской науке о международных отношениях. Во-первых, в основе теоретических построений И. Валлерстайна лежат тезисы марксизма, которым значительная часть российских политологов и международников продолжают симпатизировать. Во-вторых, в истории России на протяжении только XX в. произошло два «исторических» события, которые привели к тому, что старые «законы» общественных отношений перестали действовать, а на смену им пришли новые «законы». Это октябрьская революция 1917 г. и распад Советского Союза в 1991 г. В результате российские ученые предположили, что точки бифуркации в международных отношениях случаются гораздо чаще, чем это был готов предположить И. Валлерстайн. Например, Е. Пономарева предполагает, что на протяжении XX в. имели место две точки бифуркации в системе международных отношений^[17]. Одна из них связана с началом Первой мировой войны в 1914 г., по итогам которой сформировалась новая система международных отношений, состоящая не из империй, а из суверенных государств. Вторая была связана с нападением войск Организации Североатлантического договора (НАТО) на Югославию в 1999 г., когда принцип суверенитета был попран не государствами мировой периферии, а государствами мирового центра, благодаря чему начала формироваться новая система международных отношений, в которой принцип суверенитета уже не играет определяющей роли.

Следует отметить, что теория точек бифуркации в настоящее время не только пользуется популярностью в России, но ее популярность стремительно растет и за рубежом. Эта теория нашла свое отражение в теории сложных систем; примером сложной системы как раз и выступает система международных отношений^[18]. Эта теория предлагает изучать международные отношения не в качестве самостоятельного объекта исследования, а в более широком контексте, вследствие чего можно будет выявить универсальные «законы» существующей системы международных отношений. Благодаря этим законам удастся определить и наступление точек бифуркации существующей системы международных отношений, а также наступление «исторических» событий в международных отношениях, подобных распаду Советского Союза или террористическим актам в США 11 сентября 2001 г.

Впрочем, несмотря на тот интерес, который вызывает теория сложных систем у мировой интеллектуальной элиты, возможности ее практического применения пока остаются весьма ограниченными. Так, до сих пор не удалось доказать, является ли хотя бы одно из «исторических» событий конца XX — начала XXI в., в том числе уже упоминавшиеся распад СССР, нападение НАТО на Югославию и террористические акты в США, точкой бифуркации для ранее существовавшей системы международных отношений или эта система осталась неизменной, несмотря на все эти события. До сих пор не все ученые-международники согласились даже с тем, что биполярной системе международных отношений, существовавшей в годы «холодной войны», пришел конец. Ведь противостояние России и США в Европе и на Ближнем Востоке до сих пор рассматривается некоторыми американскими исследователями в терминах времен «холодной войны». Особенно заявления о возобновлении «холодной войны» между Россией и США стали часто звучать после обострения конфликта между ними в 2014 г. В это же время другие исследователи полагают, что биполярная система сохраняется, просто на востоке у США сменился противник: вместо Советского Союза эту роль теперь будет играть Китай.

По этой теории, России в «западном блоке» будет отведено такое же место, какое Китай играл в «восточном блоке» в годы «холодной войны». Впрочем, даже если предположить, что биполярная система международных отношений в 1991 г. была разрушена, а на ее место постепенно приходит то ли однополярная, то ли многополярная система, большинство ученых сходятся во мнении, что это изменение не затронуло основ существовавшей ранее системы международных отношений, в основе которой лежит представление о формальном равенстве суверенных государств. В самом деле, нападение НАТО на Югославию привело лишь к появлению трех новых суверенных государств в 2008 г.: Косово, Абхазии и Южной Осетии, но не исключило принципа суверенитета из международных отношений как такового. Это подтвердили и террористические акты в США в 2001 г.: тогда террористы атаковали именно США, т. е. суверенное государство, подтвердив тем самым значимость суверенных государств для международных отношений; и ответный удар был нанесен также по государствам: по Афганистану, а позднее — по Ираку.

Таким образом, государства остаются важнейшими акторами в современных международных отношениях, а соответственно — значимое влияние на международные отношения оказывают те внешнеполитические решения, которые принимаются этими государствами. При этом каждое из этих решений, в соответствии с теорией инкрементализма, лишь незначительно влияет на существующую систему международных отношений, однако в своей совокупности бесконечное число таких решений, из которых некоторые будут реализованы, а другие так и останутся на бумаге, могут привести к значительным изменениям системы, благодаря чему одно из этих событий будет названо «историческим». Точно так же, как цепочка реализованных и нереализованных внешнеполитических решений приводит к возникновению «исторических» событий, каждое из этих решений само по себе цепочка из решений более низкого уровня. Наглядной иллюстрацией этой цепочки решений является оборотная сторона любого приказа, изданного политическим лидером по вопросу, относящемуся к внешней политике.

По сути, вне зависимости от того, будет ли этот приказ впоследствии выполнен или нет, а также от того, позволят ли последствия реализации этого приказа назвать его «историческим» событием, любой приказ такого рода является внешнеполитическим решением. При этом ответственность за подписание этого приказа ляжет на тех, чья подпись стоит на его лицевой стороне. Обычно, когда речь идет о внешней политике, там будет стоять лишь одна подпись, но в некоторых странах существующие процедуры предусматривают две подписи. Так, в Финляндии решение кабинета министров по вопросам внешней политики скрепляется двумя подписями: президента и премьер-министра или премьер-министра и министра иностранных дел, в зависимости от значимости документа. Однако на оборотной стороне практически любого приказа можно обнаружить гораздо больше, чем две подписи. Там располагаются так называемые визы — подписи государственных служащих, которые ознакомились с проектом приказа и подтвердили, что он не противоречит государственным интересам с точки зрения того политического института, который они представляют.

Аналогичным образом готовятся все внешнеполитические решения: начиная от приказа начальника самого маленького департамента министерства иностранных дел и заканчивая указами главы государства по вопросам внешней политики. Разумеется, политический лидер — хоть руководитель самого маленького департамента министерства иностранных дел, хоть глава государства — может оказать значительное влияние на процесс принятия решений в этой цепочке, т. е. на процесс получения проектом приказа этих самых «виз». Более того, возможность лидера влиять па процесс принятия решений возрастает в геометрической прогрессии. Если руководитель низкого звена не способен по своей воле даже увеличить число «виз», сопровождающих каждый его приказ, то глава государства способен даже отменить некоторые из них. Более того, руководитель более высокого звена способен оказывать значительное влияние на скорость получения тем или иным приказом всех необходимых «виз». Известны даже случаи, когда руководитель высокого уровня отдавал письменные распоряжения и без всяких «виз».

Значительное число ученых, изучающих процесс принятия внешнеполитических решений, склонны полагать, что принятие наиболее важных решений зависит только от воли политического лидера или ее отсутствия, и вообще игнорируют институциональную составляющую того или иного решения. Роли политических лидеров в процессе принятия внешнеполитических решений будет посвящена следующая глава учебника. Однако другие ученые, и их число тоже велико, полагают, что даже самые важные решения не принимаются политическими лидерами в одиночку, а принятие того или иного решения зависит от системы взаимоотношений между теми политическими институтами, которые участвуют в его принятии. Пожалуй, наибольшую известность среди этих ученых имеет Г. Аллисон, продемонстрировавший еще в 1970;х гг. на примере процесса принятия решений в США во время Кубинского ракетного кризиса, как эффективные решения принимаются путем многочисленных согласований между президентом, палатами и комитетами Конгресса, Государственным департаментом и Департаментом обороны, Департаментом казначейства, ЦРУ и ФБР, и многими другими^[19].

Благодаря Г. Аллисону в политологии появилось понятие «внешнеполитическая программа», под которой понимается совокупность действий, которые должны предпринять отдельные политические институты в случае принятия того или иного политического решения. Так, решение о введении санкций в форме запрета на импорт или экспорт определенных групп товаров в определенные страны подразумевает, что выполнением этого решения будет заниматься значительное число политических институтов. Например, в России Министерство иностранных дел РФ (МИД России) займется информированием всех заинтересованных сторон о принятии такого решения и разъяснением причин этого решения. Федеральная таможенная служба (ФТС России) будет предотвращать попытки ввоза либо вывоза товаров, подпавших под ограничения. Министерство внутренних дел РФ (МВД России) будет расследовать попытки хозяйствующих субъектов «обойти» тем или иным способом введенные ограничения. Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России) и Министерство финансов РФ (Минфин России) должны будут оценить ущерб для экономики страны и ее бюджета от введения санкций, а также разработать комплексы мер, направленные на то, чтобы этот ущерб оказался, но возможности, минимальным. Особое внимание следует уделить работе с союзниками и партнерами за рубежом, поскольку считается, что экономические санкции оказываются тем более эффективными, чем большее число стран накладывает эти санкции, хотя новейшие исследования и демонстрируют, что это далеко не всегда так^[20].

Здесь упомянуты лишь некоторые политические институты, которые принимают непосредственное участие в реализации внешнеполитического решения о введении санкций. На деле же список институтов, деятельность которых будет затронута введением санкций, значительно шире, он включает в себя не только органы исполнительной, но также законодательной и судебной власти, региональные и местные органы власти, коммерческие предприятия и неправительственные организации, призванные представлять интересы бизнеса и отдельных групп населения, средства массовой информации (СМИ) и т. д. Интересы всех этих институтов не могут не учитываться в той или иной мере в процессе выработки внешнеполитического решения о введении санкций, поскольку если будет принято решение, для выполнения которого некоторые из этих институтов должны будут совершить невозможное, то решение в какой-то части останется невыполненным, что поставит под угрозу эффективность данного решения в целом.

Один политический лидер, вне зависимости от его способностей, не в состоянии в процессе выработки внешнеполитического решения детально проработать план действий по реализации данного решения для всех участвующих в его реализации институтов. В результате, детальный план действий вырабатывается в тесной взаимосвязи с теми институтами, которым впоследствии придется этот план выполнять. Такой детальный план действий, предусматривающий согласованные действия различных институтов по реализации того или иного внешнеполитического решения, и называется «внешнеполитической программой». Хотя нельзя отрицать того, что политические лидеры оказывают влияние на содержание внешнеполитической программы еще на стадии ее разработки, чаще всего внешнеполитическая программа является результатом взаимодействия многих политических институтов.

Даже в тех случаях, когда для принятия внешнеполитического решения не требуется собирать формальные «визы», если, например, решение требуется принять в крайне сжатые сроки, а его значимость велика, все варианты решения проходят согласование в различных политических институтах. И лишь затем политический лидер принимает окончательный вариант решения. В контексте этого представления о процессе принятия внешнеполитических решений лидер рассматривается в качестве одного из политических институтов. Поэтому политические институты играют важнейшую роль в процессе принятия решений. Любопытно, что в повседневном представлении граждан политические институты ассоциируются, в первую очередь, со зданиями, в которых эти институты размещаются. Например, для аудитории российских публицистических журналов, информирующих читателей о вопросах российской политики, практически синонимами стали названия политических институтов и адреса их расположения в Москве: например, «Администрация Президента» и «Старая площадь», «Государственная Дума» и «Охотный ряд», «Министерство иностранных дел» и «Смоленская-Сенная площадь» и т. д.

Аналогичным образом официальные названия государств допускается заменять названиями их столиц, причем не только в СМИ, но и в аналитических документах, например в справках МИД России. В самом деле, фразы «США планируют» и «Вашингтон планирует» означают одно и то же в ситуации, когда речь идет о внешней политике. Гораздо реже политические институты ассоциируются в восприятии граждан с политическими лидерами, которые возглавляют эти институты. Происходит это потому, что если адреса, по которым расположены главные здания политических институтов, а также столицы государств меняются крайне редко (хотя переезд Конституционного Суда РФ из Москвы в Санкт-Петербург и перенос столицы Казахстана из Алма-Аты в Астану доказывают, что такое тоже случается), то руководители политических институтов меняются довольно часто. «Долгожителем» в российской политике является С. К. Шойгу, занимавший должность министра по чрезвычайным ситуациям на протяжении 18 лет (в 2012 г. он был назначен министром обороны РФ), однако этот случай является уникальным.

Вместе с тем не все политические институты возможно ассоциировать с тем или иным зданием и даже с тем или иным лидером. Например, заинтересованные группы также являются политическими институтами, однако не все из них являются ассоциированными, т. е. не при всех из них существуют организации, обладающие своей штаб-квартирой. Например, в СМИ и России и за рубежом в свое время можно было прочитать о том, что значительное влияние на российскую внешнюю политику оказывает заинтересованная группа, получившая название «силовики». Однако так называемые силовики в России включают в себя и Министерство обороны, и Министерство внутренних дел, и спецслужбы, и не имеют единой организации, хотя их влияние на российскую внешнюю политику сложно отрицать. Так что политические институты — это ни в коем случае не здания и даже не их руководители, поскольку сами институты налагают на своих руководителей определенные ограничения. Политические институты — это то, что определяет «правила игры» в политике^[21].

В самом деле, политик, занимавший ранее пост, например, министра здравоохранения, будет заниматься совершенно другими вопросами, заняв пост министра транспорта. Более того, политологами замечено, что и точки зрения конкретного политического деятеля могут меняться в зависимости от той должности, которую он занимает. В политологии этот феномен получил название «закон Майлза», хотя среди политологов и нет единого мнения о том, кто был тем Майлзом, который впервые сформулировал этот закон. Упрощенно закон Майлза звучит следующим образом: «то, на чем я стою, зависит от того, где я сижу». Иными словами, точка зрения политика зависит от его должности. Особенно заметно влияние закона Майлза на политиков, занимающих высшие должностные посты в стране. Пока эти политики являются кандидатами на этот пост, они могут давать обещания, которые не будут выполнены, когда этот политик займет искомую должность. Происходит это либо потому, что после занятия данной должности он увидит, что для выполнения этих обещаний у него просто нет достаточных ресурсов, либо потому, что, оказавшись в искомом кресле, он выявит последствия выполнения данного обещания, которые заставят его переменить собственную точку зрения.

В качестве примера можно привести американского президента Б. Обаму, который выиграл президентские выборы в США в 2008 г., в том числе благодаря обещаниям вывести американские войска из Ирака и закрыть изолятор для содержания лиц, подозреваемых в причастности к деятельности международных террористических организаций, созданный на американской военной базе в Гуантанамо, на Кубе. Несмотря на то, что в 2012 г. Обама был переизбран на второй срок и по окончании этого срока в Ираке оставались американские военные, хотя их число существенно снизилось по сравнению с 2008 г., а в Гуантанамо все еще содержались без суда лица, подозреваемые в терроризме, хотя их тоже стало существенно меньше. Эти случаи — лишь два из многих подобных, демонстрирующих, что даже президент США не является всесильным лидером, способным выполнить все свои предвыборные обещания.

Ограничения, которые политические институты накладывают и на своих руководителей, и на всех, кто так или иначе взаимодействует с ними, лежат в основе природы политических институтов. По мнению М. Леви, политические институты — это «формальные соглашения, достигнутые группами людей, поведение которых регулируется применением четко определенных правил и процессом принятия решений, и подкрепленные полномочиями одного лица или группы лиц, формально обладающих властью»^[22]. Данное определение подчеркивает значимость политических институтов для процесса принятия решений. В самом деле, несмотря на то, что премьерминистр является главой правительства, он не может самостоятельно принять решение о выделении средств, например, больнице по представлению министерства здравоохранения в случае, если в распоряжении министра здравоохранения эти средства отсутствуют.

Как минимум, премьер-министр обязан проконсультироваться с министерством финансов о том, есть ли эти средства в принципе, а также с министерством юстиции о том, нс будет ли противоречить выделение этих средств действующему законодательству. Аналогичным образом принятие решений происходит и во внешней политике. Прежде чем принять решение о том, чтобы направить спасателей в регион стихийного бедствия за рубежом, президент должен проконсультироваться, как минимум, с министром по делам чрезвычайных ситуаций, министром иностранных дел и министром финансов. Другое дело, что при эффективно функционирующих политических институтах такие консультации не занимают много времени, и в течение считанных часов, а иногда — и минут президент может уже сообщить СМИ, что, например, «он отдал приказ о направлении спасателей», иначе говоря, что решение было принято. Именно в таком ключе процесс принятия внешнеполитических решений рассматривает модель «входа — выхода», сформулированную для политических институтов еще в 1960;х гг. Д. Истоном^[23].

Эта модель рассматривает в качестве независимой переменной «вход», иными словами — требования, предъявляемые к государству как политическому институту извне. В процессе принятия внешнеполитических решений эти требования можно разделить на два типа. С одной стороны, это требования, исходящие изнутри страны: со стороны населения страны, отдельных заинтересованных групп, политической элиты. С другой стороны, это требования, приходящие извне, т. е. действия других государств, требующих той или иной реакции. В данной ситуации под ответной реакцией государства понимаются не только действия, производимые в ответ на действия другого государства, но и бездействие: даже если в отношении той или иной инициативы, исходящей от другого государства, данное государство воздерживается от ответных действий, это является следствием принятого в данном государстве внешнеполитического решения. Внешнюю политику государств можно оценивать, в том числе, и с точки зрения того, в какой мере эта политика является лишь совокупностью ответов на действия других государств, а в какой — совокупностью собственных инициатив, обусловленных внутренними требованиями.

В качестве зависимой переменной в модели Д. Истона рассматривается «выход», т. е. непосредственно внешнеполитические решения. Взаимосвязь независимой и зависимой переменных в этой модели осуществляется не напрямую, а посредством организации, которая и превращает требования, поступающие на «входе», в решения, производимые на «выходе». На понятии организации процесса принятия внешнеполитических решений и основывается уже упомянутая модель этого процесса, разработанная Г. Аллисоном. По его мнению, политические лидеры, также являющиеся разновидностью политического института, несомненно, оказывают влияние на процесс принятия решений, особенно в такой закрытой от влияния общественного мнения сфере государственной политики, как внешняя политика. Вместе с тем способность лидеров влиять на принимаемые решения ограничена институтами. По сути, возможность политических лидеров влиять на процесс принятия внешнеполитических решений ограничена тремя аспектами.

Во-первых, во внешней политике лидер всегда может выбрать из предлагаемых вариантов действий тот, который, по его мнению, в наибольшей степени соответствует сложившейся ситуации. При этом в формулировании этих вариантов действий колоссальную роль играют политические институты. Ведь исполнять решения лидера будут именно институты, а соответственно, он не может принять решения, выполнение которого будет этим институтам не под силу. Во-вторых, лидер может изменять контекст, в котором выполняются процедуры, предписываемые политическими институтами. Например, объявив тот или иной аспект внешней политики государства «вопросом национальной безопасности», лидер может ожидать, что все предписанные процедуры будут выполняться значительно быстрее, чем в обычной ситуации. В-третьих, лидер может одновременно запускать несколько внешнеполитических программ. Ведь процесс принятия сложных решений на практике обычно оказывается не линейным, как описанный выше процесс «визирования» приказа в том или ином департаменте, а предполагает разные маршруты обмена информацией между институтами.

Следовательно, лидер может запустить обмен информацией одновременно по нескольким маршрутам, ожидая, что таким образом будет выработано максимально эффективное в данной ситуации решение. Одновременно, помимо политических лидеров, Г. Аллисон, рассматривая процесс принятия внешнеполитических решений, предписывает обратить внимание на еще четыре аспекта деятельности политических институтов.

Во-первых, это операционные процедуры и операционные программы, существующие в институтах. Примером операционной процедуры является, например, процедура подписания приказов, но политическим институтам, описанная выше, вообще процедура документооборота, принятая в том или ином институте. Примером операционной программы является устоявшаяся совокупность операционных процедур, например стандартная совокупность заявлений, переговоров и отдельных форм дипломатической переписки, которые в совокупности можно охарактеризовать одной фразой: «оказание дипломатического давления».

Во-вторых, это миссия, цели и культура каждого политического института. Под миссией института понимается цель, с которой он создавался. Например, одной из миссий МИД России является координация международных связей всех органов государственной власти страны, как федеральных министерств и ведомств, так и органов власти субъектов Федерации. Под операционными целями политических институтов понимаются повседневные задачи, выполняемые институтом для реализации своей миссии. Например, в интересах координации международных связей субъектов Федерации МИД России согласовывает все международные соглашения, которые заключаются органами исполнительной власти субъектов Федерации. Наконец, под организационной культурой понимаются ведомственные правила, иногда оформленные в виде ведомственных актов, а иногда существующие в форме традиций, которые влияют на все аспекты деятельности института: от процесса принятия административных решений и работы с информацией до управления персоналом и связями с другими институтами и внешним миром в целом.

В-третьих, это опыт деятельности того или иного института. В самом деле, утверждает Г. Аллисон, институты в процессе принятия решений крайне редко опираются на то, что он называет «логикой последствий», т. е. принимают решение, исходя из оценки последствий его реализации. Гораздо чаще они руководствуются «логикой соответствия», когда решение принимается по аналогии с эффективными решениями, ранее принимаемыми в подобных случаях. Чем длиннее история данного института, тем большая часть решений принимается, исходя из «логики соответствия». Например, поскольку Россия «унаследовала» министерство иностранных дел у Советского Союза, неудивительно, что оно нередко действует по аналогии с теми решениями, которые оказывались эффективными в годы «холодной войны». Часто эти решения оказываются эффективными и в новых условиях, гем более что и министерства иностранных дел других государств неоднократно поступают аналогичным образом, например Государственный департамент США, однако сам факт использования советских «рецептов» внешней политики нередко вызывает озабоченность у партнеров России на международной арене.

Наконец, в-четвертых, ни одно внешнеполитическое решение не принимается одним каким-либо политическим лидером либо организационной единицей. Государство как политический институт включает в себя другие политические институты, из которых в процессе принятия внешнеполитических решений наибольшим влиянием обладают органы исполнительной и законодательной власти. Первые из них включают в себя отдельные министерства и ведомства, вторые — парламентские комитеты и парламентские фракции. Каждое министерство — это не только центральный аппарат, но и различные ведомства, кроме того, существуют ведомства, независимые ни от одного министерства, например спецслужбы. Центральный аппарат министерства, а также каждое ведомство имеет в своем составе департаменты и отделы. Структура парламентских комитетов и парламентских фракций не так сложна, однако и они не так просты с точки зрения своей организации. Все эти организационные единицы обладают внутренним набором правил и норм, часто неписаных, однако играющих роль в процессе обмена информацией внутри них и между ними, а значит — и в процессе принятия внешнеполитических решений.

При этом, несмотря на старания отдельных политических лидеров, политические институты и правила взаимодействия между ними продолжают существовать практически в неизменном виде на протяжении значительных периодов времени, не поддаваясь влиянию даже «исторических» событий. Тому существует целый ряд объяснений, среди которых наиболее популярными являются теории политического и социологического институционализма. Первая из них указывает на значительную автономию политических институтов, благодаря чему даже в изменяющихся условиях институты не склонны меняться. Например, исследование, проведенное Р. Уивером и Б. Рокманом, показало, что не существует идеального типа структуры политических институтов^[24]. В самом деле, президентские системы принятия политических решений в одних случаях оказываются эффективнее парламентских, а в других — наоборот. Также и децентрализация процесса принятия решений порой дает положительный эффект, а порой — отрицательный. Благодаря этому в разных странах сохраняются различные типы политических институтов в неизменном виде, со всеми своими нормами и традициями.

В отличие от политического институционализма социологический институционализм обращает внимание не столько на сами политические институты и их внутреннюю стабильность, сколько на общество, которое создало эти институты и которому они, в соответствии со своей миссией, обязаны служить. В самом деле, модель «входа — выхода», предложенная Д. Истоном, помимо «входа», «выхода» и политических институтов, предусматривает также элемент обратной связи, когда новые требования к данному государству со стороны населения или зарубежных стран возникают в ответ на реализованные внешнеполитические решения, принятые ранее. В ответ на эти требования принимаются и реализуются новые решения, вследствие чего возникают новые требования. Такая модель принятия внешнеполитических решений напоминает замкнутый круг, благодаря чему она получила название «модель политического цикла»^[25]. В отличие от моделей, рассматривающих в качестве основного элемента процесса принятия решений органы государственной власти, как, например, модель Г. Аллисона, данная модель призывает обращать внимание на политические институты в более широком смысле.

Помимо того, что политические институты являются важными элементами процесса принятия решений, они также являются инструментами социализации. Еще школьниками граждане страны узнают, что у них есть президент, парламент и правительство; поступая на государственную службу, граждане получают информацию о различных органах государственной власти, их внутренней организации и характере связей между ними. Благодаря этому, ни простые граждане, ни государственные служащие, ни даже политические лидеры не способны и вообразить себе политическое решение, реализация которого не опиралась бы на существующие политические институты. Более того, даже если в числе политических лидеров или на государственной службе и появляется человек, способный вообразить иную систему политических институтов, нежели существующая в данный момент, для ее реформирования, как правило, не хватает одного из трех других компонентов, которые нужны для реформирования институтов, кроме способных руководителей: проблемы, решение которой может стать поводом для реформы, ресурсов, а также готовых управленческих решений.

Благодаря этому, политические институты остаются неизменными, а разработанные управленческие решения по их реформированию, а нередко и самих способных руководителей и даже ресурсы, возникшие в период отсутствия трех других составляющих успешной реформы, политическая система выбрасывает, по меткому выражению М. Коэна и его коллег, в «мусорную корзину»^[26]. Вместе с тем даже если предположить, что политические институты формируют список возможных путей решения той или иной проблемы, выбор из которых и составляет суть внешнеполитического решения, и изменить или дополнить этот список невозможно, то два вопроса все равно остаются без ответа. Во-первых, каким именно образом политические институты, в том числе лидеры, выбирают из предлагаемого перечня вариантов окончательное решение. Во-вторых, какие именно институты участвуют в процессе формирования этого перечня вариантов и какие — оказывают влияние на этот выбор. Различные ответы на первый вопрос дают теория рационального выбора и теория ограниченной рациональности.

Теория рационального выбора стала, пожалуй, наиболее адекватным ответом на призыв позитивистской философии к конвергенции социальных наук. В самом деле, позитивистская философия исходит из предположения о том, что отношения между людьми подчиняются таким же объективным «законам», что и законы физики, и задачей социальных наук является открыть эти законы. Теория сложных систем, о которой говорилось выше, также исходит из этого предположения. На его основе в годы «холодной войны» политологами были сформулированы требования к исследованиям в сфере социальных наук, например требование о верификации результатов исследования. В соответствии с ним взаимосвязь между двумя общественными явлениями доказана не тогда, когда при определенных характеристиках первого явления формируются соответствующие характеристики у второго явления, но тогда, когда изменение характеристик первого явления приводит к изменению характеристик второго явления. Подобным образом были сформулированы такие требования, как прозрачность методологии исследования, а также предпочтение использованию количественных методов.

Следует отметить, что не все ученые, работавшие в рамках позитивистской парадигмы, соглашались со всеми предлагавшимися требованиями. Например, широкое распространение получило правило, в соответствии с которым исследователь не должен позволять имеющимся у него политическим ценностям влиять на ход и результаты его научной работы. Вместе с тем норвежский политолог Й. Гальтунг, напротив, призывал не отказываться от ценностей в процессе исследований, но поставить важнейшую ценность международных отношений — мир как отсутствие войны — во главу угла всех исследований^[27]. Однако и он соглашался с необходимостью конвергенции социальных наук. В самом деле, если предположить, что общественные отношения подчинены неким «законам», то логично предположить, что эти «законы» в одинаковой мере выполняются и для государств, и для политических институтов, и для общественных институтов, и для отдельных людей. Соответственно, эти «законы» окажутся общими и для международных отношений и политологии, и для социологии и психологии.

0 «законе» общественных отношений, выполняющемся одинаково во всех социальных науках, и говорит теория рационального выбора; во всяком случае, сторонников этой теории можно найти среди представителей всех социальных наук. Теория рационального выбора основывается на трех постулатах. Во-первых, у каждого участника общественных отношений — от государства до отдельного человека, хотя здесь нас интересуют, в первую очередь, политические институты — есть представление о цели, которую он стремится достичь. Во-вторых, у институтов есть также представления о способах достижения этой цели и о средствах, которые будут затрачены на реализацию каждого из этих способов. В-третьих, и это основной вывод теории рационального выбора, в процессе принятия решения институты выбирают тот путь достижения своей цели, с которым в их представлениях связаны наименьшие затраты ресурсов^[28]. При этом у каждого института существуют собственные представления как о своих целях в контексте той проблемы, по которой принимается решение, так и о затратах, связанных с различными путями решения этой проблемы. В результате и различные варианты решения одной и той же проблемы.

Отсюда же вытекает и главный недостаток теории рационального выбора, если принять во внимание, что в процессе принятия любого решения участвует не одна организация, которая, хотя бы теоретически, может вести себя в соответствии с теорией рационального выбора, но множество организаций с различными представлениями о целях и средствах. Отсутствие единства в вопросе о целях и средствах между институтами, участвующими в процессе принятия внешнеполитических решений, по мнению Г. Саймона, является одним из четырех критических аргументов в отношении теории рационального выбора^[29]. Кроме того, даже если бы внешнеполитические решения принимал один человек, его когнитивные возможности все равно являются ограниченными, а значит, он не способен охватить все аспекты решения обсуждаемой проблемы. Также внешнеполитические решения принимаются в сжатые сроки, благодаря чему нс хватает времени на то, чтобы рассмотреть все варианты решения проблемы. Наконец, ни один институт не способен собрать и качественно переработать всю имеющуюся информацию, но данной проблеме. Теория, разработанная Г. Саймоном, получила название «теория ограниченной рациональности».

Теория ограниченной рациональности подтверждает вывод теории Г. Аллисона о том, что в процессе принятия внешнеполитических решений участвует не один институт, но множество политических институтов. На вопрос о том, какие именно институты и каким именно образом оказывают влияние на этот процесс, ответы дают теория групповой репрезентации и теория управленческих сетей. Первая предполагает, что существенное влияние на процесс принятия внешнеполитических решений оказывают заинтересованные группы, чье влияние пропорционально имеющимся в их наличии ресурсам: экономическим ресурсам или поддержке со стороны значительных групп населения с высоким уровнем политической мобилизации. По сути, теоретик американской демократии Р. Даль исходил именно из такого видения процесса принятия решений, утверждая, что преимущество представительной демократии, реализованной в американской конституции, перед прямой демократией, существовавшей в некоторых античных полисах, как раз и заключается в том, что в силу больших размеров в США появляются возможности для появления плюрализма заинтересованных групп^[30].

В отличие от теории групповой репрезентации, теория управленческих сетей не предполагает наличия прямой зависимости между ресурсами, которыми располагает заинтересованная группа, и ее влиянием на процесс принятия внешнеполитических решений. Эта теория указывает на существование нескольких видов заинтересованных групп. Так, ассоциированные заинтересованные группы, т. е. формально зарегистрированные неправительственные организации, претендующие представлять интересы той или иной группы людей, действительно, могут аккумулировать существенные финансовые ресурсы. В качестве примера здесь можно привести ассоциации, представляющие интересы бизнеса, например торгово-промышленные палаты. В свою очередь, неассоциированные заинтересованные группы не располагают финансовыми ресурсами, поскольку они не зарегистрированы официально, у них нет банковских счетов и т. п., однако это не значит, что они не влияют на процесс принятия решения.

В качестве примера неассоциированной заинтересованной группы, действующей в разных странах мира, можно назвать российских соотечественников за рубежом. У них нет единой организации, даже в рамках одной страны может существовать несколько «русских» ассоциированных заинтересованных групп, более того, у них даже нет общей идентичности: часть соотечественников называют себя «русскими», другие «русскоязычными» и т. д. Однако их влияние на процесс выработки внешнеполитических решений в тех странах, где проживает значительное число соотечественников, неуклонно растет.

Институционализированные заинтересованные группы представляют собой сообщества, объединенные вокруг тех или иных органов государственной власти, например силовики. Многие политологи приходят к выводу о том, что модель политической системы, в которой силовые структуры, под которыми понимаются и структуры министерства обороны, и министерства внутренних дел, и, при наличии, национальная гвардия, и специальные службы, не играют самостоятельной роли в процессе принятия внешнеполитических решений, но лишь выполняют решения, принятые гражданскими органами власти, является утопичной, политическая система, описываемая данной моделью, никогда не существовала на практике. К сожалению, сегодня реализация национальных интересов большинства государств мира невозможна без проведения силовых операций. В свою очередь, силовые структуры обладают уникальным опытом, без использования которого невозможно планировать силовые операции; иными словами, без обращения к опыту силовиков невозможно создавать внешнеполитические программы, предусматривающие проведение силовых операций. Следовательно, согласно теории Г. Аллисона, силовики являются неотъемлемыми участниками процесса принятия внешнеполитических решений. В данном контексте значительный интерес представляет работа П. Фивера и К. Гелпи, в которой они исследуют роль американских силовиков во внешней политике США^[31].

Наконец, заявительные заинтересованные группы создаются для оказания давления на государство с целью решения конкретных проблем и распадаются, когда эти проблемы решены. В качестве примера здесь можно привести ассоциации по сбору средств на оказание помощи пострадавшим от природного катаклизма в той или иной стране мира. Например, в 2010 г. в США были созданы многочисленные ассоциации по сбору средств пострадавшим от землетрясения на Гаити. По мере того, как средства были собраны, а помощь населению Гаити оказана, многие из этих организаций прекратили свое существование. Пока же эти организации работали, они одновременно являлись участниками и процесса выработки внешнеполитических решений в США; активная работа этих ассоциаций стала одним из факторов, заставивших американское правительство также выделить средства на помощь пострадавшим от землетрясения на Гаити.

При этом в одних случаях более эффективными оказываются заинтересованные группы одного типа, а иногда — заинтересованные группы другого типа. Таким образом, сам способ организации заинтересованной группы является ресурсом ее влияния, а следовательно, эффективность таких групп далеко не напрямую зависит от ресурсов, которыми располагает та или иная группа. Скорее, ресурсы помогают группе включиться в максимально большое число управленческих сетей, благодаря чему оказывать большее влияние на процесс принятия решений. Это означает, что группа, располагающая значительными ресурсами, может быть включена в меньшее число управленческих сетей, чем активная группа с незначительными ресурсами. Под управленческой сетью понимается совокупность органов государственной власти и негосударственных организаций, объединенных общими каналами обмена информацией, значимыми в процессе принятия политических решений. Проанализировав управленческие сети в Великобритании, Д. Марш и Р. Родс выделили среди них стабильные и закрытые «управленческие сообщества» и более изменчивые и открытые «проблемные сети»^[32].

Вывод о том, что влияние заинтересованных групп не всегда напрямую связано с материальными или людскими ресурсами, которыми эта группа располагает, создает возможность для того, чтобы рассматривать в качестве заинтересованных групп также независимые аналитические центры. Под независимыми аналитическими центрами, как правило, понимаются неправительственные организации, занимающиеся анализом того или иного аспекта политики данного государства либо международной политики. В данном учебнике в качестве аналитических центров будут рассматриваться только те организации, которые занимаются непосредственно анализом внешней политики. Поскольку эти институты являются неправительственными организациями, то все заработанные средства они обязаны тратить на реализацию собственных целей, т. е. они не обладают значимыми материальными ресурсами. Даже те аналитические центры, которые действуют в форме коммерческих предприятий, а не неправительственных организаций, и могут получать прибыль от своей деятельности, на практике значительными финансовыми ресурсами не располагают.

Число сотрудников аналитических центров, как правило, не превышает нескольких десятков; лишь в самых крупных аналитических центрах трудится более 100 человек. Значимой социальной базы, таким образом, у аналитических центров тоже нет. Конечно, они обладают интеллектуальным ресурсом, что само по себе немало. Выше уже говорилось о том, какую роль играет наличие или отсутствие разработанных управленческих решений в нужное время для реформирования политических институтов. Эти управленческие решения могут создаваться и внутри политических институтов; недаром в составе практически каждого из них существует аналитический отдел. Вместе с тем зачастую управленческие решения, разрабатываемые в независимых аналитических центрах, оказываются более высокого качества, и политические институты, как показывает практика, активно используют их в своей деятельности. При этом одного интеллектуального ресурса мало для того, чтобы аналитический центр стал влиятельной заинтересованной группой. Для этого необходимо, чтобы аналитический центр был включен в максимально возможное число управленческих сетей.

В англоязычной литературе за аналитическими центрами закрепилось название «think tanks», Б. А. Ширяев предлагает переводить это понятие на русский язык как «мозговые центры»^[33], в русскоязычной литературе встречаются и другие варианты перевода этого термина. Наибольшее влияние на процесс принятия внешнеполитических решений аналитические центры имеют именно в США, поэтому неудивительно, что их деятельность изучается наиболее тщательно в исследованиях, посвященных американской внешней политике. Старейшему из американских исследовательских центров, занимающихся вопросами внешней политики, Фонду Карнеги^[34], насчитывается уже более 100 лет. Он был создан американскими промышленниками в период, когда в политической элите США шли ожесточенные дебаты относительно того, следует ли США проводить активную внешнюю политику по всему миру или ограничиться Западным полушарием, а также о методах этой политики.

Вопрос о методах внешней политики в этот период стоял очень остро. Ведь США, в отличие от европейских держав, отвергли имперские методы внешней политики, отказались от колониальных претензий на Филиппины, а также сделали Кубу независимым государством в результате испано-американской войны. По всем этим вопросам американские промышленники, создававшие Фонд Карнеги, имели определенное мнение. К этому моменту их экономические интересы уже простирались за пределы Западного полушария, поэтому они настаивали на том, чтобы США активизировали свою внешнюю политику и на других направлениях, в первую очередь, на европейском. Кроме того, они полагали, что американский капитал сможет эффективно способствовать продвижению американских интересов по всему миру при условии поддержки со стороны американского государства. Активную роль в процессе формирования такой модели американской внешней политики сыграл, несомненно, и Фонд Карнеги.

После окончания Первой мировой войны противоречия между сторонниками изоляционизма в американской внешней политике и их противниками лишь усилились. И в том, что Америка вновь сделала выбор в пользу активной внешней политики, можно найти и заслугу аналитических центров. Разумеется, здесь нельзя недооценивать личную роль президента Ф. Д. Рузвельта. Ведь несмотря на то, что в 1940 г. он выиграл президентские выборы, обещая в том числе не отправлять американских солдат воевать в Европу, именно он придал налету японской авиации на базу американских Военно-морских сил в Перл-Харборе характер национальной трагедии, оправдывающей и отказ лично Рузвельта от своих предвыборных обещаний, и вступление США во Вторую мировую войну. Однако усилий одного Рузвельта для осуществления этого, без преувеличения, исторического разворота во внешней политике США было бы недостаточно. И аналитические центры сыграли здесь большую роль.

Сравнительное исследование аналитических центров Европы и США, проведенное французским центром «Наша Европа» и американским Институтом исследования внешней политики, выявило еще ряд отличий между европейскими и американскими центрами^[35]. Оно подтвердило, что в американских центрах работает больше исследователей и что бюджеты американских центров, даже в пересчете на одного исследователя, гораздо больше европейских. Подтвердилась и меньшая зависимость американских аналитических центров от политических партий. Американские центры в большей степени оказывают влияние на процесс принятия внешнеполитических решений, американские центры получают большую часть средств от частных лиц и предприятий, их отчетность обладает большей прозрачностью, они же в гораздо большей степени, чем их европейские коллеги, уделяют внимание связям с общественностью. Подтвердился и тот факт, что европейские аналитические центры по характеру своей работы более академичны. В этом исследовании было сделано два новых вывода.

Во-первых, американские аналитические центры уделяют больше времени небольшим краткосрочным исследовательским проектам, в то время как их европейские коллеги большую часть своего рабочего времени тратят на крупные и долгосрочные проекты. Здесь тоже можно увидеть связь с теми источниками финансирования, которыми пользуются американские и европейские центры. Ни органы государственной власти европейских государств, ни институты Европейского союза (Евросоюза) не готовы в настоящее время спонсировать небольшие исследовательские проекты. Скорее, имеет место обратная тенденция: в последнее время средства выделяются на все более крупные проекты, направленные на достижение конкретного результата, где аналитическая работа является лишь частью проекта. Все более частой причиной отказа в выделении средств на гот или иной проект становится объяснение, что «этот проект слишком мал». Это легко объяснить: ведь чиновникам, выделяющим эти средства, гораздо легче контролировать реализацию нескольких крупных проектов, чем множества мелких.

В результате европейские аналитические центры постепенно превращаются в центры проектного менеджмента. В США, где спонсорами аналитических исследований выступают частные компании, как транснациональные корпорации, так и сравнительно небольшие предприятия, такой проблемы не возникает, и аналитические центры в равной степени уделяют внимание как краткосрочным, так и долгосрочным проектам. Во-вторых, в Европе большинство аналитических центров придерживаются левых политических теорий, а их сотрудники — левых политических взглядов. Причина этого лежит в академичности европейских аналитических центров. Именно благодаря академичности большинство сотрудников европейских аналитических центров разделяют тот набор ценностей, который II. Бергер и С. Хантингтон назвали «клубной культурой интеллектуалов»^[36]. Этот набор ценностей регламентирует значительную часть жизни людей, принадлежащих к ней, включая не только поведение на рабочем месте, но и часть личной жизни, а также политические взгляды.

В самом деле, исследователь, разделяющий, например, коммунистические взгляды, не вызовет неприятия при приеме на работу в европейский аналитический центр. Однако исследователь, разделяющий крайне правые взгляды, например расист, едва ли сможет получить там работу, а тем более — успешно интегрироваться в рабочую среду. В результате в европейских аналитических центрах работает больше людей, разделяющих левые политические взгляды и придерживающихся левых политических теорий. В американских университетах эта тенденция также имеет место. Однако в американских аналитических центрах работают не только представители академической элиты, но и практики международных отношений и внешней политики. Естественно, в их среде также существует табу на расистские взгляды, однако в США его природа принципиально отличается от европейского табу на расизм и не препятствует аналитической работе исследователей, разделяющих правые взгляды. В итоге американские аналитические центры гораздо чаще готовы давать рекомендации об ограничении иммиграции, чем их европейские коллеги.

В первую очередь здесь следует упомянуть аналитические центры, созданные в 1919 г., в период правления президента В. Вильсона; работа этих центров во многом основывалась на той теории международных отношений, которую сегодня принято называть идеализмом или утопизмом. С одной стороны, эго Институт Гувера^[37], с другой — Совет по международным отношениям^[38]. В период между двумя мировыми войнами эти аналитические центры не только готовили рекомендации для Государственного департамента, но и оказывали существенное влияние на общественное мнение, подготавливая социальную базу для активизации американской внешней политики. После окончания Второй мировой войны количество аналитических центров в США, занимающихся вопросами внешней политики, продолжило расти. Из наиболее влиятельных аналитических центров, появившихся в этот период и работающих по настоящее время, следует отметить Институт исследования внешней политики^[39] и Фонд «Наследие»^[40].

В годы «холодной войны» сформировались и основные принципы работы американских аналитических центров, занимающихся внешней политикой. Свою функцию по артикуляции целей и путей внешней политики государства они реализовывали тремя основными методами^[41]. Во-первых, они вели как долгосрочные фундаментальные, так и краткосрочные прикладные научные исследовательские проекты, причем часть этих проектов имела целью написание аналитических работ для конкретного заказчика, а часть — отвечала собственной исследовательской политике этих центров. Во-вторых, они активно публиковали как аналитические, так и научные работы, причем как работы исследователей, непосредственно работающих в данном центре, так и работы ведущих американских ученых по проблематике международных отношений. В-третьих, центры вели активную работу со СМИ, участвуя в процессе формирования общественного мнения по актуальным вопросам внешней политики США.

Однако функцией артикуляции внешней политики работа аналитических центров не ограничивалась. Другой их важной функцией стало рекрутирование политической элиты. Практически все лица, занимавшие в годы «холодной войны» и после ее окончания пост государственного секретаря, работали в одном из ведущих аналитических центров страны, либо до назначения на эту должность, либо после отставки. В аналитических центрах начинали свою карьеру многие влиятельные сотрудники таких важнейших с точки зрения принятия внешнеполитических решений в США институтов, как Министерство обороны, Казначейство, Центральное разведывательное управление. Благодаря непрерывной ротации кадров между органами власти, ответственными за принятие внешнеполитических решений, и «мозговыми центрами» американские аналитические центры имеют гораздо большее влияние на внешнюю политику в США, чем, например, в Европе, включая и Россию.

Парадоксально, но непосредственно участвуя в процессе принятия внешнеполитических решений и активно используя в своей работе представителей крупнейших политических партий США, в целом американские аналитические центры оказались более независимыми от политических партий, чем их европейские коллеги. Несомненно, существуют попытки классифицировать американские аналитические центры как консервативные или либеральные. В частности, к консервативным центрам часто относят Корпорацию Рэнд^[42], а к либеральным — Институт Брукингса^[43]. Однако европейские аналитические центры, но сравнению с американскими, демонстрируют куда большую степень политической зависимости. Классическим примером здесь могут служить германские аналитические центры: Фонд К. Аденауэра, тесно связанный с Христианско-демократической партией^[44], и Фонд Ф. Эберта, занимающийся аналитической, гуманитарной и международной деятельностью в интересах Социал-демократической партии^[45].

Кроме того, европейские аналитические центры, пользующиеся широкой финансовой поддержкой органов государственной власти или институтов Евросоюза, демонстрируют также высокий уровень зависимости от этих организаций. При этом число национальных аналитических центров гораздо больше, чем центров, ориентирующихся на Евросоюз в целом. Число последних постоянно растет, среди наиболее влиятельных следует отметить Лабораторию европейской и глобальной экономики в Брюсселе^[46], однако оно продолжает оставаться недостаточным. «Пальму первенства» на европейском рынке аналитических услуг занимают национальные аналитические центры: британский Центр за европейскую реформу^[47], испанский Альтернативный фонд^[48], греческий Эллинистический центр европейской и внешней политики^[49], французский фонд «Наша Европа»^[50]. Все эти центры ведут аналитическую работу по проблемам европейской политики, однако постановка целей и задач, а также результаты этой работы находятся в сильной зависимости от политики государств, в которых они работают. Так, на работу британского Центра за европейскую реформу на настоящем этапе не может не влиять принятое на референдуме в 2016 г. решение о выходе Великобритании из Европейского союза.

Снизить степень зависимости европейских аналитических центров от национальных правительств и отдельных политических партий, а соответственно — повысить уровень аналитической работы, позволит диверсификация источников финансирования этих центров. В США большая часть средств аналитических центров формируется коммерческими предприятиями и частными лицами. При этом часть этих средств направляется на конкретные аналитические проекты, реализуемые по заказу этих коммерческих предприятий и частных лиц, а часть — составляет добровольные пожертвования, эти средства расходуются на реализацию собственной исследовательской программы центров. Что касается Европы, то здесь коммерческие предприятия также регулярно заказывают аналитическим центрам конкретные исследования, однако собственная исследовательская программа, если она вообще существует, реализуется на средства, передаваемые этим организациям органами государственной власти своих стран в рамках многочисленных программ поддержки и развития гражданского общества.

С одной стороны, эта проблема показывает разницу между Европой и США в сфере налогового законодательства. В США налоговое законодательство стимулирует коммерческие предприятия и частных лиц к добровольным пожертвованиям, предоставляя дарителям значительные налоговые льготы, в то время как в Европе, в том числе в России, налоговые льготы, предусмотренные для предприятий, способствующих развитию гражданского общества, не столь значительны. С другой стороны, эго демонстрирует и разницу между европейскими и американскими неправительственными организациями, к которым относятся и аналитические центры: отмечено, что американские организации такого рода отличаются большей прозрачностью по сравнению с европейскими. Нез’дивительно, что потенциальные доноры в странах Евросоюза не стремятся безвозмездно предоставлять средства аналитическим центрам на поддержку их собственных исследовательских программ.

Таким образом, главными недостатками европейских аналитических центров по сравнению с американскими являются более низкая степень влияния на процесс принятия внешнеполитических решений, а также невозможность на настоящем этапе диверсифицировать источники финансирования. С. Бучер отмечает еще два вызова, стоящих сегодня перед европейскими исследовательскими центрами и тесно связанных между собой^[51]. С одной стороны, это недостаток высококвалифицированных кадров. Эта проблема лишь частично объясняется недостатком финансирования. В гораздо большей степени эта проблема свидетельствует о неспособности европейских аналитических центров к формированию международных исследовательских групп. Несмотря на то что большинство аналитиков, работающих в этих центрах, в совершенстве владеют английским языком, внутри центров рабочим языком во многих случаях остается национальный язык, что препятствует привлечению кадров из-за рубежа.

С другой стороны, это недостаток инновационных решений. Парадоксально, но в европейских аналитических центрах исследователи гораздо активнее используют новейшие достижения теории международных отношений, чаще применяют инновационные методологические решения, чем их американские коллеги. В европейских аналитических центрах работает лишь незначительное количество практиков: дипломатов и чиновников, — царящую там атмосферу можно охарактеризовать как академическую. Однако, когда дело доходит до формулирования конкретных выводов и рекомендаций относительно отдельных аспектов внешней политики своих государств или актуальных вопросов европейской политики, то эти выводы и рекомендации не очень сильно отличаются от традиционных выводов и рекомендаций, сформулированных на основе классических теорий международных отношений с использованием «старых» методологических приемов. В результате аналитическая продукция, создаваемая этими центрами, является попыткой объяснить простые и давно понятные вещи сложными словами.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Определите понятие политического института, перечислите основные типы политических институтов.
• 2. Перечислите основные положения инкрсменталистской теории применительно к процессу принятия внешнеполитических решений.
• 3. Определите понятие «точка бифуркации» и продемонстрируйте, в каких теоретических подходах это понятие можно наиболее эффективно использовать.
• 4. В чем заключался вклад Г. Аллисона в теорию процесса принятия внешнеполитических решений?
• 5. Перечислите основные элементы политического цикла, продемонстрируйте, как они взаимодействуют друг с другом.
• 6. Определите понятие политической сети, перечислите виды политических сетей.
• 7. Какую роль играют аналитические центры в процессе принятия внешнеполитических решений?

Практические задания (кейсы).

• 1. Представьте, что вы работаете в аналитическом центре и вам дали задание подготовить и провести конференцию по мирному урегулированию в Сирии. Составьте список российских органов государственной власти, коммерческих предприятий и неправительственных организаций, которым вы направили бы приглашения на эту конференцию.
• 2. В 2015 г. Маурисио Макри был избран президентом Аргентины. Назовите причину, по которой это событий затрагивает интересы Коммунистической партии РФ (КПРФ).

• [1] О телефонном разговоре спецпредставителя Президента РФ по Ближнему Востокуи странам Африки, заместителя Министра иностранных дел России М. Л. Богданова соспецпредставителем Генерального секретаря ООН по Ливии М. Коблером. 1 октября 2016 г. URL: http://www.mid.rU/ru/foreign_policy/un/-/asset_publisher/UlStPbE8y3al/content/id/2 481 521.
• [2] Об оказании содействия Белоруссии по линии ЮНИСЕФ // URL: http://www.mid.ru/ru/foreign_policy/un/-/asset_publisher/UlStPbE8y3al/content/id/2 481 215.
• [3] Интервью Министра иностранных дел России С. В. Лаврова для программы «Вестив субботу». Ныо-Йорк. 24 сентября 2016 г. URL: http://www.mid.ru/ru/foreign_policy/un/-/asset_publisher/U 1 StPbE8y3al/content/id/2 468 390.
• [4] Ответы на вопросы СМИ Министра иностранных дел России С. В. Лаврова «на полях"71-й сессии ГА ООН. Нью-Йорк. 23 сентября 2016 г. URL: http://www.mid.ru/ru/foreign_poIicy/un/-/asset_publisher/UlStPbE8y3al/content/id/2 468 323.
• [5] Выступление Министра иностранных дел России С. В. Лаврова на 71-й сессии ГАООН. Ныо-Йорк. 23 сентября 2016 г. URL: http://www.mid.rU/ru/foreign_policy/un/-/asset_publisher/UlStPbE8v3al/content/id/2 468 262.
• [6] Выступление Постоянного представителя России при ООН В. И. Чуркина на заседании Совета Безопасности в связи с принятием резолюции 1846 СБ ООН по проблеме пиратства у берегов Сомали. URL: http://www.mid.ru/ns-dmo.nsf/cfabe4e8ed218ad7432569ff003cdlc0/43 2569fl0031eb93c32575140048ff4a?OpenDocument (дата обращения: 07.09.2009).
• [7] HeislerM. О. Changing Theory and Practice in International Relations // Borders, Identitiesand Nationalism: Understanding the Relationship / ed. by Konstantin Khudoley and DmitriLanko. St. Petersburg: St. Petersburg University Press, 2004. P. 100.
• [8] В оригинале: «predictions» и «postdictions». См.: Lijphart A. Political Theories andthe Explanation of Ethnic Conflict in the Western World: Falsified Predictions and PlausiblePostdictions // Ethnic Conflict in the Western World / ed. by M. J. Esman. New York: CornellUniversity Press, 1977. P. 121.
• [9] President George W. Bush’s Speech at the Knesset. URL: http://www.pmo.gov.il/NR/exeres/99A8266D-3A74−4CCF-BECF-8 058 6554ACBC, frameless. htm?NRMODE=Published (дата обращения: 07.09.2009).
• [10] Ouellet J. Authority, Trade and Ideas: Using Systems Theory to Understand Bordersand Identity // Borders, Identities and Nationalism: Understanding the Relationship / ed. byKonstantin Khudoley and Dmitri Lanko. St. Petersburg: St. Petersburg University Press, 2004.P. 16−37.
• [11] См., наир.: Энгельс Ф. Анти-Дюринг: Переворот в науке, произведенный господиномЕвгением Дюрингом. М., 1953. С. 122—132.
• [12] Simon II. Л. Theories of Decision-Making in Economics and Behavioral Science // AmericanEconomic Review. 1959. Vol. 49. No. 3 (June). P. 253−283.
• [13] Linclblom С. Woodhouse Е. /. The Policy-Making Process. Upper Saddle River: PrenticeHall, 1992.
• [14] Hayes M. T. The Limits of Policy Change: Incrementalism, Worldview, and the Rule of Law. Washington: Georgetown University Press, 2002.
• [15] Валлерстайн И. Конец знакомого мира: Социология XXI века. М.: Логос, 2003.
• [16] См., напр.: Wallerstein /. The Capitalist World-Economy: Essays. Cambridge: CambridgeUniversity Press, 1979.
• [17] Пономарева Е. Г. Балканы как точка бифуркации системы международных отношений // Вестник МГИМО-Унивсрситета. 2008. № 1. С. 14—24.
• [18] См., напр.: Николае Г., Пригожий И. Познание сложного: введение. М.: Наука, 1990.
• [19] Недаром работа Г. Аллисона пережила в США два издания. Второе издание: Allison G., Zelikow Р. Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. New York: Longman, 1999.
• [20] Early В. R., Spice R. Economic Sanctions, International Institutions, and Sanctions Busters: When Does Institutionalized Cooperation Help Sanctioning Efforts? // Foreign Policy Analysis.2015. Vol. 11. No. 3 (July). P. 339−360.
• [21] Ротстайн Б. Политические институты: общие проблемы // Политическая наука: новыенаправления / иод рсд. Р. Э. Гудина, X. Д. Клингсманна. М.: Вече, 1999. С. 161.
• [22] Levi М. Logic of Institutional Change // Limits of Rationality / ed. by K. S. Cook andM. Levi. Chicago: University of Chicago Press, 1990. P. 405.
• [23] Easton D. Systems Analysis of Political Life. New York: Wiley, 1966.
• [24] Weaver R., Rockman В. (cds.) Do Institutions Matter? Government Capabilities in theUnited States and Abroad. Washington: Brookings Institution Press, 1993.
• [25] May]., Wildavsky A. (eds.) Policy Cycle. Beverly Hills: Sage Publications, 1978.
• [26] Cohen М., MarchJ., Olsen J. Garbage Can Model of Organizational Choice // AdministrativeScience Quarterly. 1972. Vol. 17. No. 1. P. 1—25.
• [27] Galtung J., Jacobsen С. G. Brand-Jacobsen К. F. Searching for Peace: The Road toTRANSCEND. London: Pluto Press, 2002.
• [28] Chat S. K. Choosing an Identity: General Model of Preference and Belief Formation. AnnArbor: University of Michigan Press, 2001. P. 5—6.
• [29] Simon H. Administrative Behavior: Study of Decision-Making Process in AdministrativeOrganizations. New York: Free Press, 1997.
• [30] Dahl R. A. The Shifting Boundaries of Democratic Governments // Social Research. 1999.Vol. 66. № 3. P.915−931.
• [31] FeaverP. D., Gelpi С. Choosing Your Battles: American Civil-Military Relations and the Useof Force. Princeton: Princeton University Press, 2011.
• [32] Marsh D., Rhodes R. Policy Networks in British Government. Oxford: Oxford UniversityPress, 1992.
• [33] Ширяев Б. А. Внешняя политика США. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского университета, 2007. С. 109.
• [34] Carnegie Endowment for International Peace. URL: http:// www.carnegieendowment.org/.
• [35] Lahrant M., Boucher S. Think Tanks in Europe and U.S.: Converging or Diverging. Paris: Notre Europe, 2004.
• [36] Бергер П. Культурная динамика глобализации // Многоликая глобализация: культурное разнообразие в современном мире / под ред. П. Бергера, С. Хантингтона. М.: Аспект-пресс, 2004. С. 11−12.
• [37] Hoover Institute. URL: http://www.hoover.org/.
• [38] Council on Foreign Relations. URL: http://www.cfr.org/.
• [39] Foreign Policy Research Institute. URL: http://www.fpri.org/.
• [40] Heritage Foundation. URL: http://www.hcritage.org/.
• [41] McGannJ. etal. Scholars, Dollars and Policy Advice. Washington: Foreign Policy ResearchInstitute, 2004.
• [42] Rand Corporation. URL: http://wwvv.rand.org/.
• [43] Brookings Institute. URL: http://www.brookings.edu/.
• [44] Konrad Adenauer Stiftung. URL: http://www.kas.de/.
• [45] Friedrich Ebert Stiftung. URL: http://www.fes.de/.
• [46] BRUEGEL: Brussels European and Global Economic Laboratory. URL: http://www.bruegel.org/.
• [47] CER: Centre for European Reform. URL: http://www.cer.org.uk/.
• [48] Fundacion Alternatives. URL: http://www.falternativas.org/.
• [49] ELIAMEP: Hellenic Foundation for European and Foreign Policy. URL: http://www.cliamep.gr/.
• [50] Notre Europe. URL: http://www.notre-europe.asso.fr/.
• [51] Boucher S. et al. Europe and its Think Tanks, a promise to be fulfilled. Paris: Notre Europe, 2004.