Муниципальные услуги, предоставляемые ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В рамках поэтапно проводимой в Российской Федерации административной реформы понятие муниципальных услуг стало включать не только и не столько услуги социальной направленности, сколько прежде всего действия и решения распорядительного административно-правового характера^[1].

Закон № 210-ФЗ ввел понятие «муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления».

Применительно к отношениям, регулируемым данным законом, муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления — это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований (п. 2 ст. 2). Таким образом, субъектами предоставления данной категории муниципальных услуг являются исключительно органы местного самоуправления (властные субъекты), действующие в пределах своих полномочий по вопросам местного значения.

Услуги, оказываемые муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается муниципальное задание (заказ), не названы в Законе № 210-ФЗ в качестве муниципальных и, по сути, позиционируются в качестве самостоятельной разновидности услуг вразрез с терминологией, закрепленной в БК РФ.

Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением органами местного самоуправления муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с Законом № 210-ФЗ, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами. Большая роль в их регулировании принадлежит административным регламентам предоставления муниципальных услуг.

Таким образом, в законодательстве Российской Федерации наблюдаются разные подходы к определению понятия «муниципальные услуги». БК РФ трактует данное понятие, на наш взгляд, как публичные социальные муниципальные услуги, оказываемые на основе муниципального задания либо заказа муниципальными учреждениями или иными юридическими лицами. Закон № 210-ФЗ трактует муниципальные услуги как публичные административные муниципальные услуги, предоставляемые органами местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Следовательно, в контексте настоящего учебного пособия, предлагается различать два вида муниципальных услуг: 1) социальные и 2) административные. Не вызывает у нас сомнения уже отмеченный выше факт — понятие «муниципальные услуги» наряду с понятием «государственные услуги» является элементом более общего понятия «публичные услуги».

На этом выводе можно было бы и остановиться в раскрытии понятийных связей, если бы не ряд обстоятельств. Дело в том, что Закон № 210-ФЗ ввел категорию услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг (ст. 9). Такие сопутствующие услуги, по сути, нс носят самостоятельного характера, а являются элементом предоставления административных муниципальных услуг (к примеру, для выдачи разрешения на строительство необходима экспертиза проектной документации)^[2].

Отметим, что Верховный Суд РФ пришел к выводу, что в число субъектов, которые вправе и обязаны оказывать сопутствующие услуги, могут входить не только муниципальные учреждения и предприятия, но и частные лица, признав недействующими ограничительные правила, ранее установленные Правительством Российской Федерации^[3].

Комментируя данную ситуацию, А. В. Винницкий^[4] совершенно справедливо отмечает, что выделение в Законе № 210-ФЗ категории так называемых сопутствующих услуг еще больше запутывает ситуацию. С одной стороны, сопутствующие услуги могут предоставляться муниципальными учреждениями во исполнение соответствующего задания, и, следовательно, будут признаваться самостоятельными муниципальными услугами с точки зрения БК РФ. С другой стороны, если такие услуги оказываются частными лицами, например, организациями, осуществляющими кадастровые работы, то соответствующая деятельность выходит за пределы государственных и муниципальных услуг с позиций нс только Закона № 210-ФЗ, но и БК РФ, сохраняя, однако, черты публично значимых услуг, частично регулируемых Законом № 210-ФЗ, административными регламентами, а также специальными нормативными актами. По своей природе предоставление сопутствующих услуг, в большинстве случаев, является деятельностью, связанной с извлечением дохода (оказание данных услуг на безвозмездной основе скорее редкость). При этом субъекты, предоставляющие возмездные сопутствующие услуги, зачастую занимают монопольное положение на рынке^[5], в связи с чем закон устанавливает по отношению к ним правила регулируемого ценообразования. Однако в действительности порядок определения платы за оказание рассматриваемых услуг предусмотрен лишь применительно к подведомственным муниципальной администрации муниципальным организациям и нс распространяется на частные независимые организации^[6].

Есть еще одно обстоятельство, которым нельзя пренебречь в контексте рассматриваемого вопроса. За рамками БК РФ и Закона № 210-ФЗ и за рамками муниципальных услуг остались услуги, оказываемые населению бесплатно в рамках обязательного социального, в том числе медицинского, страхования. Предоставление таких услуг не охватывается муниципальными заданиями и не обеспечивается бюджетными ассигнованиями, так как в их основе лежит тот или иной жизненный риск. Основанием для оказания соответствующих услуг выступает обязательство перед страховщиком в рамках той или иной программы социального страхования (к примеру, обязанность учреждения здравоохранения бесплатно оказать медицинскую помощь застрахованному лицу в рамках системы обязательного медицинского страхования). Не вызывает сомнения трактовка данных услуг в качестве услуг публичных^[4].

Административные муниципальные услуги, предоставляемые органами местного самоуправления в рамках Закона № 210-ФЗ, должны предоставляться без взимания оплаты либо при условии уплаты соответствующей пошлины. Такие услуги носят императивный характер и основаны на использовании эксклюзивных суверенных полномочий муниципальных органов вне конкурентной среды. Такие услуги носят неэкономический характер, они всецело регулируются публичным (прежде всего административным) правом, конструкция договора между потребителем (заявителем) услуг и их поставщиком не применяется, а деятельность поставщика услуг не направлена на извлечение дохода.

Делегирование функций по предоставлению административных муниципальных услуг частному сектору (например, с использованием инструментов муниципального заказа) вряд ли допустимо на современном этапе развития общественных отношений в Российской Федерации. В сфере же социальных муниципальных услуг такая тенденция, напротив, отражает одно из направлений современной реформы государственного и муниципального управления.

По данным Министерства экономического развития Российской Федерации, в сводный реестр внесены сведения более чем по 32 500 муниципальным услугам (функциям), из них урегулировано с помощью административных регламентов более 60% муниципальных услуг.

• [1] См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006;2008 гг., утв. распоряжением Правительства РФ от 25 окт.2005 г. № 1789-р // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720; Концепция сниженияадминистративных барьеров и повышения доступности государственныхи муниципальных услуг на 2011;2013 гг., утв. распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р // СЗ РФ. 2011. № 26. Ст. 3826.
• [2] Винницкий А. В. Институт публичных услуг в России: перспективыв контексте европейского опыта // Административное и муниципальноеправо. 2013. № 4. С. 299.
• [3] См. подробнее: Решение Верховного Суда РФ от 28 дек. 2010 г.№ ГКПИ10−1298 // СПС «КонсультантПлюс».
• [4] ' Винницкий А. В. Институт публичных услуг в России: перспективыв контексте европейского опыта // Административное и муниципальноеправо. 2013. № 4. С. 299.
• [5] См.: п. 6 разд. IV Концепции снижения административных барьерови повышения доступности государственных и муниципальных услуг на2011;2013 гг.
• [6] См., напр.: Правила определения размера платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставленияфедеральными органами исполнительной власти государственных услуг, утв. постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. № 352 // СЗ РФ.2011. № 20. Ст. 2829.
• [7] ' Винницкий А. В. Институт публичных услуг в России: перспективыв контексте европейского опыта // Административное и муниципальноеправо. 2013. № 4. С. 299.