Правовая регламентация деятельности некоммерческих организаций. 
Унифицированные и специальные предписания

Правовая регламентация деятельности некоммерческих организаций обеспечивается актами различной юридической силы, включающими в себя унифицированные и специальные предписания. Унифицированные предписания определяют основы публичного статуса некоммерческих организаций, их цивилистические правомочия (имущественный статус) и распространяются на все виды некоммерческих организаций. На уровне законодательной регламентации такие предписания установлены Федеральным законом «О некоммерческих организациях», определяющим публичный статус организаций, и § 5 гл. 4 ГК РФ, устанавливающим их имущественный статус.

Публичный статус некоммерческих организаций включает в себя унифицированные предписания, устанавливающие:

• а) основы корпоративного управления (т.е. права и обязанности высшего органа управления некоммерческой организации) и полномочия, отнесенные к ведению ее исполнительного органа, организационные основы деятельности таких органов (например, исполнительный орган может действовать на коллегиальной основе или на основе единоначалия)^[1];
• б) права и обязанности некоммерческих организаций в публичной сфере, например во взаимоотношениях с органами исполнительной власти и иными публичными органами, к ведению которых отнесены контрольные полномочия. Содержание прав и обязанностей всех форм некоммерческих организаций определены Федеральным законом «О некоммерческих организациях» (ст. 32) и другими федеральными законами, устанавливающими специальные процедуры контроля (надзора) применительно к некоммерческой организации данной организационно-правовой формы. Некоммерческие организации наделяются публичным статусом и реализуют административные полномочия уже в процессе своего организационного оформления (например, они являются субъектами регистрационных полномочий при создании организации или при ее преобразовании). Публичные полномочия реализуются при возникновении юридически значимого события (юридического факта). В частности, законодательством регламентированы обязанности организаций во взаимоотношениях с публичными органами, обусловленные возникновением конфликта интересов (п. 3 ст. 27 Федерального закона «О некоммерческих организациях»);
• в) права и обязанности некоммерческих организаций при применении к ним мер публичного принуждения, таких как меры пресечения и публичные санкции, применяемые к организациям-нарушителям, например предупреждение, выносимое органом юстиции организации с обоснованием правонарушения и срока его устранения^[2].

Имущественный статус некоммерческих организаций также устанавливается в форме унифицированных предписаний. В соответствии с данным статусом определяется содержание имущественных правомочий таких организаций — их прав и обязанностей в сфере владения, пользования и распоряжения корпоративным или публичным имуществом. Имущественные правомочия некоммерческих организаций установлены и. 1 ст. 25 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и § 5 гл. 4 ГК РФ (имущественный статус бюджетных или автономных публичных учреждений установлен ст. 120 ГК РФ).

Унифицированными предписаниями определяются основы публичного и имущественного статусов некоммерческих организаций. Содержание их прав и обязанностей во взаимоотношениях с публичными органами в гражданско-правовой сфере устанавливается специальными предписаниями федеральных законов, регламентирующих деятельность учреждений, общественных объединений, религиозных организаций, профсоюзов, потребительских кооперативов и других организационно-правовых форм некоммерческих организаций. В частности, содержание имущественных и публичных правомочий автономных учреждений, формирующих целевой капитал, определяется специальным федеральным законом. Таким образом, унифицированные предписания лишь презюмируют наличие имущественного правомочия, содержание которого определяется специальным предписанием.

Унифицированные и специальные предписания применяются независимо друг от друга: в зависимости от целей правовой регламентации может быть применено одно из указанных предписаний либо оба их вида одновременно. Правоприменение в этих случаях сопряжено с неизбежными коллизиями, а в целях их преодоления — также и с необходимостью толкования правовой нормы.

Коллизии унифицированных и специальных предписаний обусловлены политика-правовыми предпосылками, в соответствии с которыми ограничивается сфера действия базового федерального закона «О некоммерческих организациях», и расширяются пределы применения специального федерального закона. Исключительно общегосударственными потребностями было обусловлено ускоренное принятие федеральных законов о государственных корпорациях — особом виде публичной некоммерческой организации, предназначенной для обеспечения социально-приоритетных потребностей. Специальными федеральными законами установлен иммунитет государственных корпораций в сфере контрольно-надзорной деятельности, в соответствии с которым не применяются соответствующие предписания базового федерального закона, а порядок осуществления контроля регламентируется федеральным законом о соответствующей государственной корпорации^[3].

Коллизии унифицированных и специальных предписаний обусловлены также различиями в предмете правового регулирования. Действие Федерального закона «О некоммерческих организациях» не распространяется на публичные бюджетные и автономные учреждения, за исключением тех случаев, когда по смыслу закона такое применение возможно^[4]. Таким образом, применительно к правовой регламентации деятельности публичных автономных учреждений допускается применение базового федерального закона, а также специальных федеральных законов, устанавливающих публичный и имущественный статусы автономного учреждения, в тех случаях, если толкование правовой нормы указывает на такую возможность. В соответствии с этим автономное учреждение, формирующее целевой капитал, реализует свои имущественные правомочия, установленные правилами ст. 25 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и Федеральным законом «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций».

• [1] Компетенционные предписания, определяющие содержание прав и обязанностей органов управления некоммерческой организацией, установлены п. 3 ст. 29 и и. 2 ст. 30 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Организационные основы деятельностиисполнительного органа определены п. 1 ст. 30 Федерального закона «О некоммерческихорганизациях».
• [2] См. подп. 5 п. 5 ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Общиепредписания о юридической ответственности организаций установлены ст. 33 указанногоФедерального закона.
• [3] Ускоренная разработка и принятие специальных федеральных законов о государственных корпорациях была обусловлена политической волей высших должностных лиц органовгосударственной власти, в соответствии с которой был установлен новый правовой режимдеятельности некоммерческих организаций этого вида. Решение об использовании законодательной инициативы в этих случаях принимается Президентом РФ — должностным лицом, определяющим основы государственной политики в сферах экономики, социального строительства, культуры и административной деятельности.
• [4] В соответствии с п. 5 ст. 1 Федерального закона «О некоммерческих организациях"он не распространяется на публичные учреждения, если иное не установлено федеральнымзаконом.