Правовые отношения следователя с руководителем следственного органа и прокурором

В результате изучения данной главы студент должен: знать

нормативные правовые акты, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, определяющие процессуальный статус и регламентирующие вопросы взаимодействия следователя с руководителем следственного органа и прокурором на стадиях возбуждения уголовного дела и расследования уголовных дел; содержание процессуальной деятельности следователя, руководителя следственного органа и прокурора при производстве предварительного следствия, структуру и содержание процессуальных документов, составляемых следователем; следственную и судебную практику в части, касающейся рассматриваемых вопросов; уметь

анализировать и правильно применять нормы уголовного и уголовно-процессуального законодательства, иные нормативные правовые акты при принятии процессуальных решений, затрагивающих конституционные права, свободы и законные интересы граждан, следователем, руководителем следственного органа и прокурором; анализировать и правильно применять положения уголовного и уголовно-процессуального закона, иные нормативные правовые акты, регламентирующие правоотношения, возникающие между следователем и руководителем следственного органа, прокурором при производстве предварительного следствия; владеть

анализа и оценки ситуаций, складывающихся в досудебном производстве по уголовным делам; квалифицированно применять законодательные акты, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, ведомственные, межведомственные и иные правовые акты в профессиональной деятельности при обеспечении прав и законных интересов граждан.

Полномочия руководителя следственного органа и прокурора при производстве предварительного следствия

Следователь, руководитель следственного органа и прокурор как участники уголовного процесса со стороны обвинения относятся к категории должностных лиц, которые в каждом случае обнаружения признаков преступления обязаны принимать предусмотренные уголовно-процессуальным законодательством меры по установлению события преступления, изобличению лиц, виновных в его совершении. При этом следователь и руководитель следственного органа, осуществляя свою процессуальную деятельность только на досудебных стадиях, помогают прокурору подготовить доказательственную базу, необходимую для осуществления им государственной функции обвинения и выполнения полномочий в судебном производстве. В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность (ч. 3 ст. 37 УПК РФ).

Следователь является одним из основных участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения, на которого возложена важная функция по возбуждению уголовного дела, расследованию преступления и подготовки материалов уголовного дела прокурору с тем, чтобы суд имел возможность вынести по нему законный, обоснованный и справедливый приговор.

Законодатель наделил следователя процессуальной независимостью, позволяющей ему самостоятельно определять ход расследования, осуществлять производство следственных и иных процессуальных действий. Однако в определенных законом случаях он вступает в различные правоотношения с руководителем следственного органа и прокурором, так как только их совместная деятельность позволяет в наибольшей степени обеспечить защиту прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства.

Руководитель следственного органа и прокурор не подменяют следователя, не расследуют параллельно с ним преступление и без необходимости не вмешиваются в его работу, так как их полномочия существенно отличаются друг от друга. Эти должностные лица выполняют, хотя и взаимосвязанные, но различные функции, направленные на защиту прав, свобод и законных интересов участников уголовного судопроизводства.

Объединяющим признаком указанных должностных лиц государственных органов уголовного процесса является их уважительное и справедливое обращение к лицам, пострадавших в результате преступления или злоупотребления властью на любой стадии уголовного судопроизводства при принятии процессуальных решений, производстве следственных и иных процессуальных действий (п. 7 ст. 182, ч. 4 ст. 179 УПК РФ).

Следует отметить, что требования к нравственным качествам следователей, руководителей следственных органов, прокуроров и их поведению нашли отражение в международных актах, российском законодательстве и других правовых актах. В уголовно-процессуальном законодательстве данное требование является неотъемлемой частью принципа уважения чести и достоинства личности, закрепленного в ст. 9 УПК РФ.

Отмеченные правовые акты предписывают должностным лицам государственных органов уголовного судопроизводства при выполнении своих обязанностей уважать и защищать человеческое достоинство, применять принудительные средства только в случаях крайней необходимости, сохранять в тайне сведения конфиденциального характера, нетерпимо относиться к любым действиям, представляющих бесчеловечное или унижающее достоинство личности обращение.

Руководитель следственного органа — это должностное лицо, возглавляющее соответствующее следственное подразделение, а также его заместитель (п. 38—1 ст. 5 УПК РФ). В соответствии с ч. 5 ст. 39 УПК РФ процессуальными полномочиями названного участника досудебного производства по уголовным делам обладают Председатель Следственного комитета Российской Федерации, руководители следственных органов Следственного комитета Российской Федерации по субъектам Российской Федерации, по районам, городам, их заместители, а также руководители следственных органов Федеральной службы безопасности, органов внутренних дел, их территориальных органов по субъектам Российской Федерации, по районам, городам, их заместители, а также иные руководители следственных органов и их заместители.

Полномочия руководителя следственного органа подразделяются на процессуальные и организационные.

Процессуальные полномочия руководителя следственного органа закреплены в ст. 39 УПК РФ, а также в иных статьях УПК РФ. Так, в соответствии со ст. 39 УПК РФ руководитель следственного органа уполномочен:

• • поручать производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям, а также изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю с обязательным указанием оснований такой передачи, создавать следственную группу, изменять ее состав либо принимать уголовное дело к своему производству;
• • проверять материалы проверки сообщения о преступлении или материалы уголовного дела, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя;
• • отменять по находящимся в производстве подчиненного следственного органа уголовным делам незаконные или необоснованные постановления руководителя, следователя (дознавателя) другого органа предварительного расследования;
• • давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения, лично рассматривать сообщения о преступлении, участвовать в проверке сообщения о преступлении;
• • давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, о продлении, об отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, лично допрашивать подозреваемого, обвиняемого без принятия уголовного дела к своему производству при рассмотрении вопроса о даче согласия следователю на возбуждение перед судом указанного ходатайства;
• • разрешать отводы, заявленные следователю, а также его самоотводы;
• • отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ;
• • отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего руководителя следственного органа в порядке, установленном УПК РФ;
• • продлевать срок предварительного расследования;
• • утверждать постановления следователя о прекращении производства по уголовному делу;
• • давать согласие следователю, производившему предварительное следствие по уголовному делу, на обжалование в порядке, установленном ч. 4 ст. 221 УПК РФ, решения прокурора, вынесенного в соответствии с п 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ;
• • возвращать уголовное дело следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования;
• • осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ.

Следует обратить внимание, что перечень процессуальных полномочий руководителя следственного органа носит отсылочный характер и определен положениями не только уголовно-процессуального закона, но и подзаконных нормативных правовых актов, которые дополняют правовой статус соответствующего субъекта уголовно-процессуальных отношений. В ч. 5 ст. 39 УПК РФ указывается, что объем процессуальных полномочий иных руководителей следственных органов и их заместителей устанавливается Председателем Следственного комитета Российской Федерации и руководителями следственных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти (при соответствующих федеральных органах исполнительной власти). Так, приказом Следственного комитета России от 17 октября 2014 г. № 89 (ред. от 06.07.2017) «Об объеме процессуальных полномочий руководителей следственных органов Следственного комитета Российской Федерации», определены объем и пределы процессуальных полномочий иных руководителей органов предварительного следствия (Например, Первому заместителю Председателя Следственного комитета Российской Федерации, заместителям Председателя Следственного комитета Российской Федерации, руководителям и заместителям руководителей следственных подразделений центрального аппарата Следственного комитета Российской Федерации (далее — Следственный комитет), руководителям и заместителям руководителей главных следственных управлений и следственных управлений Следственного комитета по субъектам Российской Федерации (в том числе их подразделений по административным округам) и приравненных к ним специализированных (в том числе военных) следственных управлений и следственных отделов Следственного комитета).

Анализ положений уголовно-процессуального закона (ст. 39 УПК РФ) и ведомственных правовых актов показывает, что процессуальные права большинства иных руководителей следственных органов дифференцированы в зависимости от иерархии следственного аппарата и не соответствуют изложенным в УПК РФ положениям, так как имеют различные ограничения. Например, в соответствии с приказом начальника Следственного департамента МВД России от 8 ноября 2011 г. (ред. от 29.07.2016) № 58 «О процессуальных полномочиях руководителей следственных органов», в Следственном департаменте МВД России начальнику управления по расследованию организованной преступной деятельности в сфере незаконного оборота наркотических средств, заместителю начальника управления (по уголовным делам, расследуемым в данном управлении), заместителю начальника управления — начальнику первого отдела (по расследованию особо важных дел о преступлениях в сфере незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ, связанного с их контрабандой) из числа полномочий, предусмотренных ст. 39 УПК РФ, исключены следующие полномочия: а) давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании и продлении меры пресечения; б) продлевать срок предварительного расследования; в) принимать решение об определении места расследования преступления, в случае его совершения в разных местах.

Представляется, что положение об установлении объема процессуальных полномочий руководителям подчиненных следственных органов высшими руководителями следственных аппаратов входит в очевидное противоречие с базовым принципом уголовно-процессуального права (ч. 1 ст. 1 УПК РФ), согласно которому «порядок уголовного судопроизводства на территории Российской Федерации устанавливается настоящим Кодексом, основанным на Конституции Российской Федерации».

Следует отметить, что в процессуальные полномочия руководителя следственного органа включают процессуальный контроль за действиями и решениями следователя, как в процессе расследования, так и при изучении поступившего к нему уголовного дела. Конечно, руководитель следственного органа не только может, но и обязан выявлять допущенные следователем нарушения законодательства, устранять или указывать на необходимость их устранения. Но в силу разного рода обстоятельств, например, в результате субъективного подхода к изучению материалов уголовного дела, так бывает не всегда.

Письменные указания руководителя следственного органа обязательны для исполнения следователем. Однако, гарантируя процессуальную самостоятельность следователя, закон предоставил ему право не только обжаловать все указания руководителю вышестоящего следственного органа, но и не исполнять некоторые из них в случае обжалования. К их числу относятся указания касающиеся изъятия уголовного дела и передачи его другому следователю, привлечения лица в качестве обвиняемого, квалификации преступления, объема обвинения, избрания меры пресечения, производства следственных действий, которые допускаются только по судебному решению, а также направления дела в суд или его прекращения (ч. 3 ст. 39 УПК РФ).

Вместе с тем уголовно-процессуальное законодательство по данному вопросу нуждается в уточнении, так как в число указаний не входят процессуальные решения руководителя следственного органа (например, об отмене постановления следователя). В то же время анализ ч. 4 ст. 124 УПК РФ, дающей следователю право обжаловать действия (бездействие) и решения руководителя следственного органа, ограничивает это право случаями, предусмотренными УПК РФ, то есть указаниями, предусмотренными ч. 3 ст. 39 УПК РФ.

Следует отметить, что в литературе высказывались предложения как об ограничении полномочий руководителя следственного органа лишь организационными возможностями, так и об увеличении процессуальных полномочий. Несмотря на то что сочетание и чрезмерная концентрация организационных и процессуальных полномочий у одних субъектов чревата опасностью подчинения процессуальных интересов ведомственным, законодатель в большей мере усилил процессуальные полномочия руководителя следственного органа за счет передачи ему части полномочий прокурора для процессуального контроля за расследованием.

В целях обеспечения законности при рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях, при расследовании преступлений, а также усиления ведомственного процессуального контроля во всех следственных подразделениях ведутся контрольные производства по уголовным делам, содержащие копии основных процессуальных документов и указания руководителя следственного органа. В следственных подразделениях также ведутся учеты уголовных дел, по которым приняты решения о продлении процессуальных сроков, требований прокуроров об устранении нарушений закона при производстве предварительного следствия, уголовных дел, возвращенных для дополнительного расследования, уголовных дел, по которым вынесены оправдательные приговоры.

Наряду с процессуальной формой контроля выделяют организационную (не процессуальную) форму, которая связана с деятельностью руководителя следственного органа по организации работы в возглавляемом следственном подразделении и направлена на обеспечение качества, полноты и объективности расследования преступлений. Организационная деятельность руководителя следственного органа создает необходимые условия качественного расследования преступлений и регламентируется соответствующими ведомственными актами.

В соответствии с ними руководитель следственного органа несет персональную ответственность за организацию и результаты работы следственного аппарата, выполнение возложенных на него задач, обучение и воспитание кадров; дает указания по вопросам следственной работы, обеспечивает взаимодействие с другими службами по предупреждению и расследованию преступлений; обеспечивает сотрудничество с государственными органами контроля, прокуратуры, безопасности, юстиции, научно-исследовательскими, экспертными и образовательными учреждениями.

Прокурор — это Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями Федеральным законом о прокуратуре (п. 31 ст. 5 УПК РФ).

Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (ч. 1 ст. 37 УПК РФ).

Каждый прокурор действует в пределах своей компетенции, определяемой занимаемой должностью в системе прокуратуры Российской Федерации. Цель его деятельности совпадает с назначением уголовного судопроизводства, сформулированным в ст. 6 УПК РФ, и направлена на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемые законом интересы общества и государства.

Прокурор обеспечивает соблюдение действующих законов по выполнению назначения уголовного судопроизводства с тем, чтобы ни одно лицо, совершившее преступление, не избежало установленной законом ответственности; задержание граждан по подозрению в совершении преступлений производилось только в порядке и по основаниям, установленным законом; никто не подвергался бы незаконному и необоснованному привлечению к уголовной ответственности или иному незаконному ограничению в правах; никто не подвергался бы аресту без судебного решения; соблюдались установленные законом порядок возбуждения и расследования уголовных дел, сроки их расследования, права участников процесса и других граждан; при расследовании преступлений неуклонно соблюдались требования закона об объективном исследовании всех обстоятельств дела, выявлялись как уличающие, так и оправдывающие обвиняемого, а также отягчающие и смягчающие наказание обстоятельства; выявлялись причины совершения преступлений и способствующие им условия, принимались меры к их устранению.

Его полномочия определены ст. 37 и другими положениями УПК РФ, а также иными нормативными правовыми актами, которые регламентируют полномочия прокурора по различным направлениям деятельности в уголовном судопроизводстве. Так, в соответствии со ст. 29 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202−1 (ред. от 18.04.2018) «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства является соблюдение:

• • прав и свобод человека и гражданина;
• • установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;
• • выполнения оперативно-разыскных мероприятий и проведения расследования;
• • законности решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Указанный закон о прокуратуре применительно к уголовному судопроизводству регламентирует деятельность прокурора по таким направлениям деятельности, как:

• • надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• • уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством;
• • координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в том числе в рамках международного сотрудничества по уголовным делам.

Кроме этого, в уголовном судопроизводстве прокурор участвуют в судебных стадиях в качестве государственного обвинителя, от имени государства приносит официальное извинение реабилитированному за причиненный ему вред (ч. 1 ст. 136 УПК РФ).

В соответствии с ч. 2 ст. 37 УПК РФ в ходе предварительного следствия по уголовному делу прокурор уполномочен:

• 1) проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;
• 2) выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;
• 3) требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия;
• 4) истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение;
• 5) рассматривать ходатайство о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве и постановление следователя о возбуждении перед прокурором ходатайства о заключении с подозреваемым или обвиняемым досудебного соглашения о сотрудничестве, выносить постановление об удовлетворении такого ходатайства либо об отказе в его удовлетворении, заключать досудебное соглашение о сотрудничестве, выносить постановление об изменении или о прекращении действия такого соглашения в порядке и по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, а также выносить представление об особом порядке проведения судебного заседания и вынесения судебного решения по уголовному делу в отношении обвиняемого, с которым заключено досудебное соглашение о сотрудничестве;
• 6) отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора;
• 7) рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение;
• 8) участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст. 125 УПК РФ;
• 9) при наличии оснований возбуждать перед судом ходатайство о продлении срока запрета определенных действий, срока домашнего ареста или срока содержания под стражей по уголовному делу, поступившему или направляемому в суд с обвинительным заключением или постановлением о направлении уголовного дела в суд для применения принудительной меры медицинского характера;
• 10) изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;
• 11) передавать уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела или материалов проверки сообщения о преступлении в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК РФ, изымать любое уголовное дело или любые материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его (их) следователю Следственного комитета Российской Федерации с обязательным указанием оснований такой передачи;
• 12) утверждать обвинительное заключение по уголовному делу по уголовному делу;
• 13) возвращать уголовное дело следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков;
• 14) осуществлять иные полномочия, предоставленные прокурору УПК РФ.

Взаимоотношения между прокурором и органами предварительного следствия носят уголовно-процессуальный, а не административный характер. Прокурор как участник уголовного судопроизводства выступает в двойном качестве. С одной стороны, он участвует в уголовном процессе, в том числе в досудебном производстве, на стороне обвинения. С другой стороны, прокурор является государственным гарантом обеспечения прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступления, лиц, в отношении которых осуществляется уголовное преследование, иных лиц, вовлеченных в сферу уголовно-процессуальных отношений. Именно в этом смысле сконструирована гл. 6 УПК РФ «Участники уголовного судопроизводства со стороны обвинения», ст. 37 которой посвящена процессуальному статусу прокурора.

Правовое положение прокурора зависит от выполняемой им процессуальной функции. Следует отметить, что по вопросу процессуальных функций прокурора на досудебном производстве в юридической литературе нет однозначного мнения. Одна группа авторов, опираясь на опыт правовых систем англосаксонских государств, полагают, что прокурор должен осуществлять только уголовное преследование и процессуальное руководство органами предварительного расследования, в том числе поддерживать обвинение в суде. Другие авторы рассматривают прокуратуру как универсальный государственно-правовой институт, осуществляющий надзор за законностью.

Следует отметить, что Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» существенно ограничил полномочия прокурора по надзору за органами предварительного следствия, лишив его права возбуждать уголовные дела, принимать уголовные дела к своему производству, производить по ним расследование, осуществлять отдельные следственные действия, а также давать согласие следователю на возбуждение уголовного дела, на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменению меры пресечения либо производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения.

В соответствии с указанным законом, правовые отношения следователя с прокурором в основном осуществляется опосредованно через руководителя следственного органа. Данное обстоятельство наряду с положительными факторами, ограничивающими влияние прокурора на процессуальную деятельность следователя и его самостоятельность, имеет и некоторые спорные моменты, связанные с ограничением полномочий прокурора по уголовному преследованию подозреваемого и обвиняемого.

Вместе с тем ряд процессуальных прав прокурора показывают, что прокуратура является органом надзора, положительно влияющему на ход и качество предварительного следствия по конкретному уголовному делу, а следственные подразделения, независимо от их ведомственной принадлежности, поднадзорными органами.

Анализ закрепленных в УПК РФ полномочий следователя, руководителя следственного органа и прокурора позволяет выделить следующие основные направления их взаимодействия, которые имеют свои особенности:

• • прием, регистрация и разрешение сообщений о преступлениях на стадии возбуждения уголовного дела;
• • производство предварительного следствия в целом и проведение отдельных следственных действий;
• • окончание предварительного следствия.