Особенности государственного управления эколого-правовым режимом недропользования: понятие, органы, функции

Государственное управление эколого-правовым режимом недропользования представляет собой деятельность государства, направленную на воспроизводство минерально-сырьевой базы, рациональное, эффективное использование недр и их охрану в тесной взаимосвязи с другими объектами природы, в интересах нынешнего и будущих поколений пародов нашей страны.

Различаются государственное управление со стороны собственников недр, которое осуществляется государственными органами и от имени государства, и внутрихозяйственное управление, осуществляемое недропользователями (изучение и учет недр, организация предоставленного в пользование пространства недр, передача недр во вторичное пользование).

Государственное управление отношениями недропользования осуществляется Президентом России, Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, Минприроды России, Роспедрами (федеральный орган управления государственным фондом недр), органами государственного горного надзора.

Государственное регулирование отношений в сфере недропользования реализуется на основе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ст. 1.1, 3—5 Закона о недрах). Субъекты РФ принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

В компетенцию федеральных органов государственной власти по недропользованию входит распоряжение совместно с субъектами РФ государственным фондом недр, за исключением участков, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации; распоряжение недрами континентального шельфа РФ; государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а также установление порядка его проведения.

Российская Федерация может передавать отдельные полномочия по регулированию отношений недропользования субъектам РФ.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения и рационального использования недр является Минприроды России.

Федеральное агентство по недропользованию, находящееся в ведении Минприроды России, осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования; Росприроднадзор является органом государственного геологического надзора, Ростехнадзор — органом государственного горного надзора.

Органы государственной власти субъектов РФ на своих территориях осуществляют распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях, формирование совместно с Российской Федерацией региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым, и выделение участков недр местного значения; государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр.

В компетенцию органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования входит предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения; контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр. Государственное регулирование отношениями недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и контроля. В задачи государственного регулирования входит:

• — определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам;
• — обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки резерва участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
• — обеспечение геологического изучения территории РФ, ее континентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана;
• — установление квот на поставку добываемого минерального сырья;
• — введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды минерального сырья;
• — установление стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также рационального использования и охраны недр.

Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых. В целях создания условий для рационального комплексного использования недр, государственного учета запасов полезных ископаемых и участков недр, предоставляемых для добычи полезных ископаемых и для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование, оценки достоверности информации о количестве и качестве разведанных запасов полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность, проводится государственная экспертиза.

Объектами государственной экспертизы являются запасы полезных ископаемых, геологическая, экономическая и экологическая информация о предоставляемых в пользование участках недр, а также геологическая информация об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых (см. постановление Правительства РФ от 11.02.2005 № 69 «О государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимания платы за ее проведение»).

Государственная экспертиза может проводиться на любой стадии геологического изучения месторождения при условии, если представляемые на государственную экспертизу геологические материалы позволяют дать объективную оценку количества и качества запасов полезных ископаемых, их экономического значения, горнотехнических, гидрогеологических, экологических и других условий их добычи. Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов.

Государственная экспертиза осуществляется на платной основе за счет пользователей недр.

Постановка запасов полезных ископаемых на государственный учет осуществляется на основании заключения государственной экспертизы о промышленной значимости разведанных полезных ископаемых. Предоставление участков недр в пользование для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых, разрешается только после проведения государственной экспертизы геологической информации о таких участках недр.

Проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых осуществляется государственным учреждением, уполномоченным Роснедрами по согласованию с Минприроды России.

Проведение государственной экспертизы в части участков недр местного значения осуществляется экспертным органом, уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ.

Заключения государственной экспертизы, утвержденные Роснедрами, могут быть обжалованы в установленном законодательством РФ порядке.

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственный баланс запасов полезных ископаемых. В целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других народно-хозяйственных целях ведется государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых.

Этот государственный кадастр включает сведения, но каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горнотехнические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождения, содержит геолого-экономическую оценку каждого месторождения, а также сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых.

Государственный баланс запасов полезных ископаемых ведется с целью учета состояния минерально-сырьевой базы и содержит сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное значение, об их размещении, о степени промышленного освоения, добыче, потерях и об обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых на основе классификации запасов полезных ископаемых^[1].

Ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых, обеспечение в установленном порядке постановки запасов полезных ископаемых па государственный баланс и их списание с государственного баланса осуществляют Роснедра.

Добытые полезные ископаемые, а также запасы полезных ископаемых, утратившие промышленное значение, потерянные в процессе добычи, не подтвердившиеся при последующих геолого-разведочных работах при разработке месторождения, подлежат списанию с государственного баланса полезных ископаемых в установленном порядке по согласованию с органами государственного горного надзора.

Ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых, обеспечение в установленном порядке постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списание с государственного баланса осуществляются на основе геологической информации, представляемой предприятиями, осуществляющими геологическое изучение, в федеральный и территориальный фонды геологической информации, а также на основе государственной отчетности предприятий, производящих разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, представляемой в указанные фонды (см. постановление Правительства РФ от 28.02.1996 № 215 «Об утверждении порядка представления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, в федеральный и территориальные фонды геологической информации»).

Государственный мониторинг состояния недр. Проводится для получения анализа данных о состоянии недр, прогнозирования его изменений, разработки мероприятий по обеспечению экологически безопасного недропользования и охраны недр.

Государственный мониторинг состояния недр представляет собой систему регулярных наблюдений, сбора, накопления, обработки и анализа информации, оценки состояния геологической среды и прогноза ее изменений иод влиянием естественных природных факторов, недропользования и других видов хозяйственной деятельности.

Государственный мониторинг состояния недр является частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) и осуществляется на федеральном, региональном, территориальном (административно-территориальном и объектном (локальном) уровнях.

Целью государственного мониторинга состояния недр является информационное обеспечение управления государственным фондом недр и рационального недропользования.

Система государственного мониторинга состояния недр включает следующие подсистемы:

• • мониторинг подземных вод;
• • мониторинг опасных экзогенных геологических процессов;
• • мониторинг опасных эндогенных геологических процессов;
• • мониторинг месторождений углеводородов;
• • мониторинг месторождений твердых полезных ископаемых;
• • мониторинг участков недр, используемых для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых;
• • мониторинг участков недр, испытывающих воздействие хозяйственной деятельности, не связанной с недропользованием;
• • мониторинг геологической среды континентального шельфа.

Организацию работ по государственному мониторингу состояния недр осуществляет Минприроды России во взаимодействии с другими специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды и природопользования (см. Положение о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации, утвержденное приказом Минприроды России от 21.05.2001 № 433).

Правовое управление распределением недр. Порядок распределения недр, осуществляемый при предоставлении и изъятии участков недр, зависит от целей, для которых эти участки предоставляются, и, соответственно, от видов пользования недрами.

Основания возникновения права пользования участками недр изложены в ст. 10.1 Закона о недрах. К ним относятся решения Правительства РФ, Роснедр, органа исполнительной власти субъекта РФ, конкурсной или аукционной комиссии о предоставлении права пользования участком недр и другие основания.

Недра предоставляются в пользование, в том числе при предоставлении их в пользование органами государственной власти субъектов РФ, специальным государственным разрешением в виде лицензии.

Предоставление участка (участков) недр в пользование на условиях соглашения о разделе продукции оформляется лицензией на пользование недрами. Лицензия удостоверяет право пользования указанным участком (участками) недр на условиях соглашения, определяющего все необходимые условия пользования недрами в соответствии с Федеральным законом от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» и законодательством РФ о недрах.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд при разведке и добыче углеводородного сырья, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования недрами.

В соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода — геометризи— рованного блока недр.

Горным отводом является часть земных недр, предоставленная недропользователю для разработки содержащихся в ней залежей полезных ископаемых.

Разработка месторождений полезных ископаемых за пределами горного отвода запрещается.

При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры природоохранительных целиков^[2] под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.

Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта с комиссией, создаваемой Роснедрами или его соответствующим территориальным органом, документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части (см. Положение о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденное постановлением Правительства РФ от 03.03.2010 № 118).

Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.

Участку недр, предоставляемому в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых), по решению Росиедр или его территориального органа придается статус геологического отвода.

В границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр. Их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование.

Пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды.

Пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде.

Пользование недрами на особо охраняемых территориях производится в соответствии со статусом этих территорий.

Без предоставления горного отвода осуществляется пользование недрами предприятиями (организациями) и гражданами в пределах предоставленных им земельных участков с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых для своих хозяйственных и бытовых нужд.

Для добычи полезных ископаемых (из недр или с поверхности) помимо горного отвода, как правило, необходимы соответствующие земельные участки для строительства на них технических и хозяйственных зданий (сооружений) на период проведения работ. Право на горный отвод само по себе не дает права на земельный участок, но является основанием для ходатайства об отводе земельного участка, порядок и условия которого регулируются ЗК РФ.

Горный отвод по ходатайству органов горного надзора может быть изъят у пользователей недр до полной выработки полезных ископаемых за нарушения законодательства о недрах.

• [1] См.: Приказы Минприроды России от 06.09.2012 № 265 «Об утверждении Порядкапостановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списании с государственного баланса»; от 15.05.2014 № 216 «Об утверждении Порядка составления и ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых».
• [2] Предохранительный целик — часть пласта полезного ископаемого, оставляемого нетронутым в недрах при разработке месторождений в целях предотвращения опасности влияниягорных разработок на объекты (в том числе на наземные сооружения).