Механизмы обеспечения бюджетной дисциплины

Одной из важнейших предпосылок для нормального функционирования экономики любого государства является стабильность его финансового положения, что выражается в отсутствии бюджетного дефицита или, как минимум, поддержании его в разумных пределах, не приводящих к чрезмерной долговой зависимости страны. После создания в рамках ЕС экономического и валютного союза эта проблема превратилась в проблему ЕС в целом. От ее успешного решения зависят стабильность и авторитет на мировой арене единой валюты евро.

Если бюджет ЕС всегда «должен быть сбалансирован в доходах и расходах» (ст. 310 ДФЕС), то отдельные государства — члены ЕС сегодня могут иметь и на практике часто допускают дефициты своих национальных бюджетов (превышение бюджетных расходов над доходами). Для покрытия бюджетных расходов, не обеспеченных доходными поступлениями, государства-члены вынуждены прибегать к заимствованиям на финансовых рынках (выпуск облигаций, привлечение кредитов в финансовых институтах и др.) с выплатой процентов кредиторам.

Чтобы не допускать чрезмерного ослабления финансовой системы государств-членов (а следовательно и финансовой системы ЕС в целом), учредительные документы ЕС закрепляют ряд механизмов обеспечения бюджетной дисциплины государств-членов, призванные заставить их по-возможности «жить по средствам»^[1].

Во-первых, введен запрет центральным банком предоставлять кредиты органам власти на всех уровнях от муниципального до европейского: «Европейскому центральному банку и центральным банкам государств-членов (далее именуемым „национальные центральные банки“) запрещается кредитовать счета или предоставлять любой иной вид кредита института, органам или учреждениям Союза, национальным администрациям, региональным или местным органам, другим органам публичной власти, иным публичным учреждениям или предприятиям государств-членов; также запрещается непосредственное приобретение у них Европейским центральным банком или национальными центральными банками их долговых инструментов» (§ 1 ст. 123 ДФЕС)^[2].

Во-вторых, в случае обращения органов власти за кредитами к коммерческим банкам или иным финансовым институтам последним запрещено предоставлять им любые привилегии по сравнению с частными заемщиками: «Запрещаются любые не основанные на соображениях разумной предосторожности меры, которые устанавливают привилегированный доступ институтов, органов или учреждений Союза, центральных администраций, региональных или местных органов, других органов публичной власти либо иных публичных учреждений или предприятий к финансовым институтам» (ст. 124 ДФЕС).

В-третьих, установлен принцип финансовой неответственности государств-членов по индивидуальным обязательствам друг друга, распространяющийся и на ЕС в целом: «Союз не отвечает, но обязательствам центральных администраций, региональных или местных органов, других органов публичной власти либо иных публичных учреждений или предприятий государствачлена, а равно не принимает на себя эти обязательства — без ущерба для взаимных финансовых гарантий в целях совместной реализации какого-либо специального проекта. Государство-член не отвечает по обязательствам центральных администраций, региональных или местных органов, других органов публичной власти либо иных публичных учреждений или предприятий других государств-членов, а равно не принимает на себя эти обязательства — без ущерба для взаимных финансовых гарантий в целях совместной реализации какого-либо специального проекта» (ст. 125 ДФЕС).

В-четвертых, на государства-члены возложена обязанность избегать чрезмерных бюджетных дефицитов (ст. 126 ДФЕС). Бюджетный дефицит признается чрезмерным исходя из двух критериев. Эти критерии, в свою очередь, базируются на двух «контрольных величинах», которые указаны в § 2 ст. 126 ДФЕС и конкретизированы в специальном протоколе, приложенном к учредительным документам ЕС (Протокол о процедуре в отношении чрезмерных дефицитов). Для признания дефицита чрезмерным достаточно превышения хотя бы одной из указанных ниже величин:

• 1) дефицит государственного бюджета (текущий или планируемый) превышает 3% валового внутреннего продукта (ВВП) страны и (или)
• 2) совокупный государственный долг превышает 60% ВВП страны.

В порядке исключения превышение контрольных величин может не считаться признаком чрезмерного дефицита в том случае, если отношение бюджетного дефицита к ВВП, хотя и превышает 3%, но «существенно и постоянно уменьшалось и достигло уровня, близкого к контрольной величине» или если «превышение контрольной величины носит только исключительный и временный характер, а указанное соотношение остается близким к контрольной величине». Аналогичным образом, превышение совокупным государственным долгом 60% ВВП не считается чрезмерным дефицитом, если подобное «соотношение уменьшается в достаточной мере и приближается удовлетворительными темпами к контрольной величине».

Наблюдение за развитием бюджетной ситуации в государствах-членах и за размерами дефицитов их бюджетов и государственного долга в целом возложено на Европейскую комиссию. Во избежание ошибок или обманных действий Комиссия проверяет бюджетную статистику государств-членов посредством собственного статистического ведомства Евростат, которое является одним из вспомогательных органов в структуре Комиссии^[3].

Если Комиссия признает, что в каком-либо государствечлене имеет место чрезмерный дефицит, то она подготавливает специальный доклад. Доклад может быть подготовлен и в том случае, если, по мнению Комиссии, в государстве члене еще нет чрезмерного дефицита, но существует угроза его возникновения (§ 3 ст. 126 ДФЕС).

Доклад представляется на рассмотрение консультативного органа ЕС, состоящего из представителей (экспертов) государств-членов, Комиссии и ЕЦБ в экономической и финансовой сфере — Экономического и финансового комитета (см. 10.1). После этого Комиссия направляет в адрес соответствующего государства-члена свое официальное заключение и информирует о нем Совет ЕС (§ 5 ст. 126 ДФЕС).

Именно Совет ЕС уполномочен принимать окончательное «решение о том, существует или нет чрезмерный дефицит». В случае принятия решения, констатирующего наличие чрезмерного дефицита, Совет «без неоправданных задержек принимает рекомендации, которые адресует соответствующему государствучлену с тем, чтобы оно положило конец данной ситуации в течение установленного срока» (§ 6—7 ст. 126 ДФЕС).

Если государство-член уклоняется от выполнения рекомендаций, которые не имеют для него обязательной силы, то Совет сначала вправе предать их гласности (опубликовать), а затем может (но не обязан!) вынести «решение, предписывающее соответствующему государству-члену в рамках определенного срока предпринять меры по такому сокращению дефицита, какое Совет признал необходимым для исправления ситуации». Решение Совета является юридически обязательным актом. В целях контроля за его исполнением Совет также «вправе потребовать от соответствующего государства-члена представления докладов согласно четкому графику, чтобы иметь возможность изучать усилия по нормализации, которые предприняло это государство-член» (§ 8−9 ст. 126 ДФЕС).

Кульминацией всей процедуры является применение санкций к государству-члену с чрезмерным дефицитом. Подобные санкции вправе (опять же, не обязан!) принять Совет в том случае, если государство-член «не приведет себя в соответствие с решением», которым Совет ранее предписал ему меры по исправлению ситуации. В таком случае «Совет может решить о применении или, когда уместно, об усилении одной или нескольких мер:

• — потребовать от соответствующего государства-члена перед выпуском облигаций и других ценных бумаг публиковать дополнительную информацию, которую укажет Совет;
• — предложить Европейскому инвестиционному банку пересмотреть свою политику предоставления займов в отношении соответствующего государства-члена;
• — потребовать, чтобы соответствующее государство-член предоставило Союзу беспроцентный вклад подходящих размеров до того момента, пока, по мнению Совета, чрезмерный дефицит не будет исправлен;
• — наложить штрафы подходящих размеров" (§ 11 ст. 126 ДФЕС).

Поскольку Совет ЕС состоит из представителей правительств государств-членов на министерском уровне (в данном случае министров экономики и (или) финансов), представитель государства-члена, в отношении которого Советом принимаются санкции и другие меры, лишается права голоса (§ 13 ст. 126 ДФЕС).

• [1] Термин «бюджетная дисциплина» (англ, budgetary discipline; франц. discipline budgetaire) появился в экономическом и политическом лексиконе ЕСв начале 1980;х гг. При подписании в 1992 г. ДЕС термин «бюджетная дисциплина» был включен в учредительные документы ЕС применительно как к бюджету ЕС, так и к бюджетам всех его государств-членов (ст. 126, 310 ДФЕС). См.:Desmoulin С. Droit budgetaire de FUnion europeenne. Paris: LGDJ, 2011. P. 21—24.
• [2] Согласно § 2 ст. 123 допускается отступление этого правила в отношениикредитования государственных и иных «публичных кредитных организаций» приусловии, что кредиты предоставляются им на таких же условиях и по таким жеставкам, что и частным кредитным организациям.
• [3] Такая проверка производится на основании специального регламента ЕС, детализирующего положения Протокола о процедуре в отношении чрезмерныхдефицитов, — Регламента (ЕС) № 479/2009 Совета от 25 мая 2009 г. о применении Протокола о процедуре в отношении чрезмерных дефицитов, прилагаемогок Договору об учреждении Европейского сообщества //JO. 2009. L 145.