Система государственного управления

Как сложное, многоуровневое политико-административное образование государственное управление может быть представлено в виде системы, включающей институты и процессы государственного управления, социальная функция которых заключается в организации и осуществлении регулятивной деятельности государства и проведении государственной поли-

тики, а также обеспечении влияния общества на государство как субъекта управления.

Данная система, в свою очередь, включает три основные подсистемы, выделяемые на основе разного типа правил и механизмов, определяющих цели, ресурсы и способы управленческих процессов: политическую, административную и операциональную.

Политическая подсистема государственного управления определяет необходимость и границы управленческих действий, а также формирует правительственную стратегию, соотнося цели и ресурсы предполагаемых действий в процессе создания и осуществления государственных программ. В этой подсистеме с помощью конституционных правил определяются полномочия органов государственной и муниципальной власти, что обеспечивает распределение ресурсов, предпочтений и ценностных ориентиров между центральными и местными органами, исполнительными и представительными, выборными и назначаемыми, взаимоотношения между политическими целями, правовыми нормами и образцами реального регулятивного воздействия и т. д. На этом уровне разрабатываются основные ориентиры и принципы институционального устройства государственного управления.

Административная подсистема государственного управления включает институты и процессы, обеспечивающие осуществление полномочий органов управления, структурированных по отраслевому, функциональному, территориальному критериям. Деятельность этих органов определяет успех или неуспех разработанных программ. Кроме того, в эту подсистему входят управленческие процессы, на организационном уровне близкие к практике менеджмента частных организаций, где основную роль играют финансовый, кадровый и информационный менеджмент для получения нужных результатов оптимальным для наличных условий способом. Важнейшее место в изучении административной подсистемы занимает комплекс вопросов подбора, расстановки, подготовки управленческого персонала, отношения, складывающиеся между работниками государственного аппарата при выполнении ими служебных функций. Сюда входят цели, задачи и функции аппарата государственных органов, механизм включения индивида в структуры государственной администрации, порядок продвижения по службе, разрешение трудовых споров и иных конфликтов внутри администрации, формирование лидерских качеств, мотивация работников государственного аппарата и т. д.

Вопросы теории В систематическом виде различные компоненты администрирования были представлены Л. Гуликом в «Заметках по теории организации». Его система получила название POSDCORB. Это начальные буквы управленческих действий, применимых к построению любой администрации:

• — планирование (planning) — представление об общих целях управления и среднесрочное планирование в рамках администрации;
• — организация (organizing) — организация нижестоящих подразделений в администрации;
• — управление персоналом (staffing) — отбор и подготовка кадров для учреждения. нормативное регулирование и мотивация их деятельности;
• — руководство (directing) — процедура принятия согласованных решений на разных уровнях администрации;
• — координация (coordinating) — согласование взаимоотношений внутри административных единиц и между административными единицами одного уровня;
• — информирование (reporting) — предоставление необходимой информации подчиненным и вышестоящим уровням управления;
• — бюджетирование (budgeting) — финансирование и оценка стоимости управленческих решений^[1].

До настоящего времени эти управленческие функции считаются общими для любого типа организаций, и главная задача менеджера, как государственной, так и коммерческой организации, заключается в нахождении арсенала средств, обеспечивающих их эффективное осуществление.

Операциональная подсистема государственного управления включает институты и процессы, поддерживающие технологии деятельности государственных служащих, например, создание и информационное сопровождение функционирования порталов государственных услуг и сайтов органов государственного управления в Интернете, организация документооборота, ведение баз данных и т. д. Сюда можно отнести службу «одного окна», институт электронной подписи, статистический учет. Операциональная подсистема отвечает за непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления, превращаемых в конкретные продукты (результаты), которыми пользуется общество в целом и отдельные граждане или их организации. В операциональной подсистеме большая часть деятельности тщательно спланирована и бюрократизирована.

Вместе с тем государство выступает не только в виде достаточно целостной, интегрированной системы, воздействующей на различные общественные процессы и отношения, но и само является объектом управленческого воздействия. Поэтому государственное управление понимают двояко.

Во-первых, это управление, где государство является субъектом, а общество — объектом, т. е. государство регулирует экономические и социальные процессы, участниками которых являются граждане и их организации. Это сфера ответственности политической и административной подсистем государственного управления. Соответственно, различаются два уровня регулирующего воздействия государственного управления на общество:

• 1) политическое регулирование — формулирование стратегии развития и принятие нормативных решений, а также выработка государственных программ по приоритетным направлениям общественного развития;
• 2) административное регулирование — механизм реализация государственной политики и решение текущих регулятивных задач, которые выполняются государственными служащими.

Во-вторых, это управление собственно государством как системой институтов и процессов, где объект — государственный аппарат, различные подразделения органов публичной власти, процессы администрирования и отношения в административной сфере. Получается, что с одной стороны, государство выступает как создатель формальных институтов, призванных обеспечить эффективную реализацию политических решений, направленных на решение конкретных общественных проблем. С другой — как относительно самостоятельная система институтов, каждый из которых имеет в основе собственные правила функционирования и траектории развития. Кроме того, существенное воздействие на государственное управление оказывают также ценности, к которым относятся ответственность, терпимость, профессиональная честь, справедливость, солидарность и др. Субъективная сторона деятельности акторов управленческого процесса относится к его неинституциональным конструкциям, формирующим культурные коды внутрии межорганизационных процессов.

Идеальной моделью, учитывающей отмеченную выше двойственность государственного управления, являются принципы так называемого «хорошего» или «качественного» государственного управления (goodgovernance), определяющие институты и процессы, способные реализовать политику по улаживанию разного рода противоречий (индивидуальных, групповых, национальных, территориальных, классовых и т.н.) и удовлетворению материальных, социальных, культурных потребностей разных групп населения. Один из вариантов определения «качественного» государственного управления представлен ниже. Это определение включает реализацию пяти требований.

• 1. Должна быть четко обозначенная государственная стратегия, определяющими факторами которой являются общественные цели и задачи.
• 2. В системе государственного управления, включающей множество подсистем, необходим центр управления — выборное государственное должностное лицо (президент, губернатор, мэр и т. д.) с четкими и достаточными полномочиями, а также с соответствующей ответственностью и подотчетностью электорату.
• 3. На каждом уровне управления (федеральном, региональном, местном, отраслевом, организационном) необходимо обеспечить а) четкое разделение заданий и функций, б) справедливое распределение ресурсов в соответствии с принятыми в обществе ценностями, в) структурное взаимодействие для осуществления деятельности и г) компетентное лидерство и внутреннюю координацию.
• 4. Для осуществления стратегии должны быть образованы и разработаны соответствующие ей методы организации. Методы и процедуры следует подвергать непрерывному пересмотру с учетом опыта, изменений, потребностей и научных данных.
• 5. Необходимо обеспечить всеобъемлющие средства взаимодействия — каналы коммуникации, которые содействуют пониманию и координации работы^[2].

Если данная система совершенствуется вслед за изменением окружающей среды (экономики, политики, социальной и др. сфер общественной жизни), то государство обладает управленческими возможностями для выполнения возложенных на него обществом задач. Эти управленческие возможности обязательно должны включать применение санкций в отношении тех субъектов (индивидов, групп, организаций), которые не признают обязательств, налагаемых на них поставленными в государственных решениях целями, вытекающими из действующей правовой системы.

Примеры из практики Существуют разнообразные способы оценки качества государственного управления различных стран. Создаются индексы на базе определенной, тщательно продуманной системы показателей, фиксирующих ключевые параметры деятельности государственных органов и их взаимоотношений с бизнесом и населением. Как пример приведем Индекс качества государственного управления Всемирного банка (Worldwide Governance Indicators, WGI).

Агрегированный WGI оценивает качество государственного управления более чем в 200 странах. WGI был разработан специалистами Всемирного банка на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 различных источников 18 организаций, и в свою очередь состоит из 6 индексов, отражающих 6 параметров государственного управления. Они включают процессы выбора, контроля и замены правительства; способность правительства формулировать и проводить политику; уважение граждан н государства к институтам, руководящим социальным и экономическим взаимодействием в обществе^[3].

Для определения количественных показателей данные характеристики качества государственного управления конкретизируются в следующих шести индексах.

• 1. Право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав.
• 2. Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence/Terrorism) включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны).
• 3. Эффективность правительства (Government Effectiveness) отражает качество государственных услуг, формы бюрократии, компетенцию государственных служащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством.
• 4. Качество урегулирования (Regulatory Quality) — значение данного индекса связано с проводимой политикой. С помощью него измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса.
• 5. Верховенство закона (Rule of Law) измеряет уровень доверия граждан к законам общества, и приверженность к исполнению этих законов.
• 6. Контроль коррупции (Control of Corruption) отражает восприятие коррупции в обществе (коррупция понимается как использование государственной власти с целью извлечения частной выгоды).

Согласно данным индексам положение нашей страны за последние 20 лет изменилось мало. Обзор динамики всех индикаторов с 1995 но 2014 г. показывает, что потрем индексам (политическая стабильность, эффективность правительства, качество урегулирования) в России по сравнению с серединой 1990;х гг. произошло некоторое улучшение, по другим (свобода слова, контроль над коррупцией и верховенство закона) — ситуация ухудшилась.

Например, наилучшие показатели индекса эффективности правительства в 2013 г. продемонстрировала Норвегия, от нес несколько отстают Швейцария. Швеция, Финляндия и Сингапур. Наихудшие показатели у таких стран, как Сомали, Зимбабве, Того. Россия занимает сходные позиции с такими государствами постсоветского пространства, как Казахстан и Украина, несколько их опережая, но проигрывая более чем 70% государств^[4].

Инструментами государственного управления являются структура государственного бюджета, государственные программы, федеральные и региональные законы, условия государственного кредитования, ставки налогов, условия предоставления льгот субъектам экономического рынка и гражданам, экспортно-импортные тарифы, таможенные пошлины, квоты на ввоз и вывоз товаров и капитала и т. д. В то же время государственное управление характеризуется не только тем, что зафиксировано в государственных бюджетах и программах, но и текущими решениями правительства.

Например, регулировать экономическую активность на рынке государство может с помощью увеличения или уменьшения объема закупок товаров и услуг. Доля государственного сектора в закупках товаров и услуг достаточно велика, государство выступает на рынке в качестве самого крупного покупателя, расходующего в течение года суммы, составляющие в экономически развитых странах от четверти до половины ВВП. Закупки осуществляются государством как внутри страны, так и на внешних рынках. Таким образом, государство обладает обширными возможностями влияния на объем и структуру совокупного спроса. Кроме того, государство способно косвенно воздействовать на спрос со стороны частных предприятий и домашних хозяйств, сдерживая или стимулируя его с помощью налогов и таких трансфертных платежей, как пенсии, стипендии, пособия.

В итоге государственное управление как социальное (публичное) явление решает следующие задачи:

• 1) удовлетворить потребности общества, выходящие за рамки возможностей экономического рынка, стремясь эффективно связать между собой ресурсы и результаты;
• 2) обеспечить социальную справедливость за счет перераспределения ресурсов и обеспечения социальных гарантий посредством реализации государственных программ;
• 3) гарантировать общественный порядок, используя такие органы власти, как прокуратуру, суды, полицию, для безусловного выполнения принятых государственными органами норм (прежде всего законов).

• [1] См.: Классики теории государственного управления: американская школа. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 116.
• [2] См.: Classics of Public Administration. Chicago: The Dorsey Press. 1987. P. 250.
• [3] URL: info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp (дата обращения: 11.11.2014).
• [4] URL: info.worldbank.org/governance/wgi (дата обращения: 11.11.2014).