Правовые основы финансовой системы и бюджет европейского союза

В результате изучения гл. 11 студент должен:

знать.

• — понятие, исторические этапы формирования финансов и бюджета ЕС;
• — основные источники доходов и направления расходов бюджета ЕС;
• — порядок принятия бюджета ЕС;
• — особенности исполнения бюджета ЕС, механизмы бюджетного контроля ЕС;
• — роль Европейского инвестиционного банка в финансовой системе ЕС;

уметь.

• — применять полученные знания для понимания закономерностей развития права ЕС;
• — использовать полученные знания в процессе правотворчества, правоприменения и научно-исследовательской деятельности;
• — квалифицированно толковать нормативные правовые акты в сфере финансовых и бюджетных правоотношений ЕС;

проводить юридическую экспертизу проектов нормативных правовых актов, но вопросам правового регулирования интеграции и сотрудничества государств в области финансов, а также принятия и реализации бюджета ЕС.

Финансы и бюджет Европейского Союза (общие положения)

Одной из отличительных особенностей ЕС по сравнению с иными интеграционными образованиями является система финансирования деятельности ЕС, изначально предусмотренная учредительными договорами¹, которая основывается на использовании собственных средств ЕС.

Первоначально Европейские сообщества осуществляли свою деятельность исключительно за счет взносов государств-членов. Такой механизм финансирования характерен для всех международных организаций традиционного типа, которые являются, по сути, органами многосторонней дипломатии и не обладают^[1][2]

полномочиями наднационального характера, позволяющими принимать самостоятельные решения независимо от политической воли каждого из государств-участников.

Важное отличие ЕС от всех прочих интеграционных образований и международных организаций заключается в том, что уже в 1951 г. Договором об учреждении ЕОУС были заложены основы системы автономного финансирования их деятельности за счет собственных средств. Так, ст. 49 Договора закрепляла полномочие Высшего руководящего органа ЕОУС обеспечивать получение средств, необходимых для выполнения своих задач посредством обложения сборами угля, стали и их производных, а также получения займов.

Этот договор также определял категории расходов, на покрытие которых могут быть использованы данные финансовые средства, а также порядок определения ставки указанных сборов (ст. 50 и 51). Это была, по сути, первая попытка создания автономного бюджета интеграционной организации, основанного на собственных ресурсах, а не на взносах государств-членов. Статья 49 Договора о ЕОУС наделяла Высший руководящий орган ЕОУС полномочиями по обеспечению получения средств, необходимых для выполнения задач Объединения, включая право привлекать займы и «облагать сборами уголь и сталь и их производные». Таким образом, ЕОУС с самого момента его основания обладало особым механизмом формирования собственных средств, имевшим некоторые черты, сходные с государственной налоговой системой. Так, например, ЕОУС самостоятельно устанавливало единую облагаемую сбором базу и ставки сбора по отдельным видам продукции^[3].

Однако эта попытка опережала свое время, и поэтому в созданных Римскими договорами двух новых Европейских сообществах было решено вернуться к традиционной схеме финансирования международных организаций за счет пропорциональных взносов государств-членов. Договор об учреждении Европейского экономического сообщества от 17 апреля 1957 г. в ст. 200 закреплял норму, согласно которой бюджетные поступления включают, независимо от других доходов, финансовые взносы государств-членов. Этот договор также закреплял шкалу финансовых взносов в бюджет Сообщества для каждого государства-члена. Сходные нормы содержались и в ст. 172 Договора об учреждении Евратома от 25 марта 1957 г.

При этом, однако, оба Римских договора закрепляли возможность замены взносов государств-членов собственными ресурсами Сообществ. Статья 173 Договора о Евратоме закрепляла возможность замены финансовых взносов государств-членов полностью или частично поступлениями от сборов, взимаемыми Сообществом в государствах-членах. Этот договор также провозглашал, что финансовые взносы государств-членов, предусмотренные в ст. 200, могут быть замещены собственными ресурсами Сообщества, в частности доходами от общего таможенного тарифа, когда последний будет окончательно введен в действие (ст. 201).

8 апреля 1965 г. в г. Брюсселе был подписан Договор о слиянии (вступил в силу 1 июля 1967 г.), в соответствии с которым высшие руководящие органы трех Европейских сообществ (ЕОУС, ЕЭС, Евратом) были объединены. Статья 20 Договора о слиянии также предусматривала объединение бюджетов Европейских сообществ согласно соответствующим положениям договоров о создании Европейских сообществ в единый бюджет Европейских сообществ.

Правовые основы перехода па общий таможенный тариф были заложены постановлениями Совета (ЕЭС) от 28 июня 1968 г. № 950/68 «Об общем таможенном тарифе»^[4] и от 16 января 1969 г. № 97/69 «О мерах, подлежащих принятию для унифицированного применения номенклатуры общего таможенного тарифа»^[5], что позволило Совету (ЕОУС, ЕЭС, Евратом) принять решение от 21 апреля 1970 г. № 70/243 «О замене финансовых взносов государств-членов собственными ресурсами Сообществ»^[6]. Указанным решением были заложены правовые основы независимой системы финансирования расходов Европейских сообществ и создана система собственных финансовых ресурсов.

Согласно ст. 2 указанного решения с 1 января 1971 г. доходы от сельскохозяйственных пошлин и таможенных пошлин на импорт были отнесены к собственным финансовым ресурсам Европейских сообществ. В целях компенсации расходов государств-членов, связанных с администрированием уплаты таможенных и сельскохозяйственных пошлин и перечислением их в доход бюджета Европейских сообществ, им предусматривалось возмещение 10% сумм, перечисленных в доход бюджета.

Статья 4 рассматриваемого решения определяла и третий источник собственных ресурсов Европейских сообществ. Им стали отчисления государств-членов от собираемого ими налога на добавленную стоимость (НДС). Было установлено, что ставка отчислений от НДС, перечисляемых в бюджет Европейских сообществ, не может превышать 1%, при этом конкретный размер данной ставки на каждый год определялся в рамках бюджетной процедуры при принятии бюджета Европейских сообществ.

Таким образом, значительная часть собственных средств Европейских сообществ не взималась самими Сообществами в виде прямых налогов и сборов, а поступала в виде отчислений от налогов и сборов, собранных государствами-членами и, полностью или частично, передаваемых в бюджет Сообществ^[7].

Бюджет Европейских сообществ должен был перейти на использование в качестве источников доходов только собственных ресурсов с 1 января 1975 г., поэтому до 31 декабря 1974 г. для обеспечения сбалансированности бюджета был сохранен такой источник доходов бюджета как финансовые взносы государств-членов.

Рассмотренное решение Совета коренным образом изменило сущность бюджета Европейских сообществ, закрепив наличие системы собственных ресурсов бюджета и отказавшись от традиционного источника доходов международных организаций — взносов государств-членов. Подходы к определению источников наполнения бюджета Европейских сообществ, заложенные в данном решении, стали основой его дальнейшего формирования.

• [1] 1 Здесь имеются в виду Договор об утверждении ЕОУС 1951 г. и Договоры
• [2] утверждении ЕЭС и Евратома 1957 г.
• [3] Guizzi V. Manuale di diritto e politica dell’Unione Europea. Milano: EditorialeScentifica. 1995. P. 375—376.
• [4] Regulation (EEC) № 950/68 of the Council of 28 June 1968 on the commoncustoms tariff // Official Journal. L 172. 22.07.1968.
• [5] Regulation (EEC) № 97/69 of the Council of 16 January 1969 on measuresto be taken for uniform application of the nomenclature of the Common CustomsTariff//OJ. 1969. L 14.
• [6] Council Decision № 70/243, ECSC, EEC, Euroatom of 21 April 1970 on theReplacement of Financial Contributions from Member States by the communitiesown Resources // OJ. 1970. L 94.
• [7] Tesauro G. II bilancio dclle Communita europee // DCSI. 1980. № 1. P. 57.