Особенности защиты прав при разрешении споров об административных правонарушениях

Правоотношение ответственности порождается правонарушением, возникает в момент его совершения. Затем осуществляется анализ состава правонарушения, и при установлении наличия всех его элементов компетентным правоприменительным органом определяется конкретная мера ответственности. Следует учитывать, что ответственность обязанного лица — предмет рассмотрения и предположительного подтверждения компетентным органом. Спорная ответственность при подтверждении решением юрисдикционного органа, вступившим в законную силу, становится определенной и бесспорной.

Действующее российское законодательство прямо предусматривает возможность правового спора об административной ответственности. Это обосновывается особенностями регламентации порядка привлечения к административной ответственности арбитражными судами (гл. 25 АПК РФ). Этот порядок радикально отличается от порядка привлечения к административной ответственности, установленного КоАП РФ, и в большей степени отвечает требованиям искового производства.

Согласно ст. 202 АПК РФ дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности рассматриваются, но общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 25 АПК РФ и КоАП РФ. В соответствии с КоАП РФ стадия возбуждения дела об административном правонарушении лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, завершается направлением этого протокола и других материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать такие дела.

Кодекс РФ об административных правонарушениях не предусматривает процедуры предъявления со стороны лиц, возбудивших дело об административном правонарушении, требования к органу, компетентному принять по нему решение о привлечении лица к административной ответственности. Арбитражный процессуальный кодекс РФ (ст. 203—204) исходит совершенно из иного принципа — дело в арбитражном суде может быть возбуждено лишь по заявлению заинтересованных лиц, содержащему конкретное правовое требование и оформленному в соответствии с установленными процессуальным законом правилами.

Суд правомерно отказал в удовлетворении требований частного субъекта недропользования об отмене постановления о привлечении его к административной ответственности за пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и требований утвержденного технического проекта, поскольку невыполнение заявителем функционирования системы горно-экологического мониторинга образует объективную сторону вменяемого правонарушения и тем самым указывает на наличие в действиях заявителя состава правонарушения.

В другом судебном решении в удовлетворении требования недропользователя об отмене постановления о привлечении к ответственности, но ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ за пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, отказано. Заявителем не представлено доказательств принятия всех зависящих от него мер для обеспечения выполнения условий лицензирования либо для того, чтобы отказаться от права пользования недрами или обратиться с заявлением о приостановлении права пользования, или пересмотра условий лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена.

Арбитражный процессуальный кодекс РФ (ч. 2 ст. 45) предоставляет заявителю — административному органу права стороны. Кодекс РФ об административных правонарушениях устанавливает совершенно иной подход — в делах об административных правонарушениях, но данному кодексу отсутствует сторона обвинения: должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, лишь направляет его судье, органу, должностному лицу, уполномоченному рассматривать данное дело. Дальнейшее его рассмотрение происходит без участия лица, органа, составившего протокол. Таким образом, по КоАП РФ судья, иной орган рассматривает дело в отсутствие как сформулированного правового требования, так и такого участника, как заявитель, т. е., по сути, совмещает и функцию обвинения, и функцию принятия решения по делу. Отсутствие стороны означает и отсутствие принципа состязательности при рассмотрении дел об административных правонарушениях в порядке, предусмотренном КоАП РФ.

Итак, предусмотренный АПК РФ порядок производства по делам об административных правонарушениях, в отличие от производства, установленного КоАП РФ, имеет важные процессуальные черты, сближающие его с исковым производством, предназначенным для разрешения споров о праве: заявительный порядок возбуждения дела, наличие участников, аналогичных сторонам в исковом производстве, действие принципа состязательности. По сути, дело об административном правонарушении, рассматриваемое арбитражным судом, это те же разногласия о правах и обязанностях сторон, которые суд разрешает в рамках искового производства. Однако здесь существенный акцент делается на обязанности лица, привлекаемого к административной ответственности, понести неблагоприятные последствия своего правонарушения, что и становится центральным элементом предмета правового спора.

Таким образом, дело об административном правонарушении, разрешаемое арбитражным судом в порядке, установленном АПК РФ, вполне правомерно рассматривать как спор об административной ответственности или спор о привлечении к административной ответственности. При этом заявление органа (должностного лица) исполнительной власти трактуется как административно-показательный иск.

Не менее значимую группу споров об ответственности составляют дела об оспаривании решений административных органов и должностных лиц о привлечении к административной ответственности. Дела об оспаривании таких решений административных органов связаны с делами об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) государственных и иных органов, рассматриваемых в порядке, установленном гл. 24 АПК РФ и ч. 1 ст. 218 КАС РФ. Это обусловлено тем, что в обоих случаях предметом оспаривания выступает административный акт.

Так, требование частного субъекта о признании незаконным и отмене постановления о привлечении его к ответственности за осуществление деятельности по пользованию недрами без лицензии удовлетворено правомерно, поскольку административный орган не известил заявителя о дате, времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Однако между этими делами имеются и существенные различия. Во-первых, суд может изменить или отменить оспариваемое решение административного органа, рассмотревшего дело об административном правонарушении (ч. 2 ст. 211 АПК РФ, ст. 30.7 КоАП РФ). В делах об оспаривании ненормативных актов действий и решений суд не отменяет и не изменяет соответствующий акт или решение. В случае незаконности ненормативного акта или его части арбитражный суд признает его недействительным полностью либо в части (ст. 201 АПК РФ). Суд общей юрисдикции признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца и принимает решение об обязанности административного ответчика устранить нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению (ст. 227 КАС РФ).

Во-вторых, существуют различия в процедурах, которые связаны с положениями ч. 7 ст. 210 АПК РФ и ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ. Они устанавливают, что суд или арбитражный суд не связаны доводами, содержащимися в жалобе (заявлении) об обжаловании (оспаривании) решения административного органа, и проверяют оспариваемое решение в полном объеме. Так, если заявитель оспаривает решение по мотивам несоразмерности назначенного наказания и просит изменить решение в этой части, а суд пришел к выводу, что решение принято административным органом, не управомоченным на это законом, либо нарушен порядок привлечения к ответственности, либо на момент вынесения оспариваемого решения истек срок давности привлечения к ответственности, либо наличествуют иные обстоятельства, исключающие применение административной ответственности, то решение признается незаконным и отменяется арбитражным судом, хотя бы заявитель и нс просил об этом. Данное положение отсутствует в порядке разбирательства дел об оспаривании ненормативных актов, решений и действий (бездействия) органов публичной власти.

Несмотря на указанные различия, между делами об оспаривании ненормативных актов решений, действий (бездействия) государственных и иных органов и должностных лиц и делами об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности сохраняется тесная связь. Она состоит в том, что в процессе производства по делу об административном правонарушении административные органы (должностные лица) совершают ряд процедурных действий, в том числе путем принятия соответствующих актов.

К ним относятся: составление протокола об административном правонарушении, который является документом, фиксирующим совершение административного правонарушения и возбуждение дела о таком нарушении; вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования; принятие мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, в частности изъятие вещей и документов, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов. Соответствующие действия непосредственно затрагивают права лиц, в отношении которых они совершаются, и поэтому данные процессуальные действия административных органов (как и акты, являющиеся основанием их совершения) могут быть оспорены по правилам гл. 24 АПК РФ и КАС РФ, поскольку никакого иного порядка их оспаривания закон не предусматривает. Однако такие споры не относятся к спорам об ответственности. Это административно-процессуальные споры.

Вопросы практики Общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным акта проверки соблюдения пользователями недр обязательных требований по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Томской области¹. Как следует из материалов дела, управление провело внеплановую проверку общества по вопросам выполнения условий лицензионных соглашений и ранее выданных ему предписаний. По результатам проверки составлен акт. В нем содержится рекомендация рассмотреть вопрос о лишении общества права пользования недрами на лицензионном участке. По результатам проверки составлен протокол об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.3 КоАП РФ, на основании которого вынесено постановление о назначении административного наказания в виде штрафа.

Арбитражный суд, прекратив производство по делу, принял правильный судебный акт. Прекращая производство по делу, арбитражный суд исходил из того, что оспариваемый акт не относится к числу тех документов, которые могут быть оспорены в арбитражном суде, поскольку не порождает каких-либо прав и обязанностей для юридического лица, не содержит властных предписаний, которые адресованы заявителю, а носит лишь рекомендательный характер, о чем свидетельствуют выводы и рекомендации должностного лица, проводившего проверку. Следовательно, спор

0 признании недействительным акта проверки в силу положений ст. 27, 29 АПК РФ неподведомственен арбитражному суду.

В делах об оспаривании наказательных постановлений административных органов (§ 2 гл. 25 АПК РФ и гл. 30 КоАП РФ) суд не привлекает к ответственности, его роль ограничивается функцией судебного контроля — проверкой законности и обоснованности решения административного органа, которым лицо привлечено к административной ответственности. В этой судебной деятельности отсутствует карательная составляющая — назначение административного наказания^[1]. Суд, конечно, может изменить постановление административного органа, но при этом не вправе усиливать наказание. Однако даже в таком контексте спор о законности и обоснованности решения административного органа не перестает быть спором об ответственности. Дело в том, что главный вопрос, который решает суд при рассмотрении заявления или жалобы, — это вопрос об ответственности соответствующего лица, что и является в данном случае предметом спора. При оспаривании решений о привлечении к административной ответственности суд, по существу, устанавливает все те обсто;

ятельства, которые он выясняет по делам о привлечении к административной ответственности, поскольку дело судом проверяется в полном объеме.

Обращаясь к судебной практике по привлечению к административной ответственности природопользователей и лиц, нарушающих законодательство об охране окружающей среды, можно отметить, что постановления о привлечении к ответственности по ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ за пользование недрами с нарушением условий лицензии в виде несвоевременного представления сведений о состоянии и изменении запасов твердых полезных ископаемых, статистической отчетности по вопросам добычи полезных ископаемых отменяются и организации освобождаются от ответственности в связи с малозначительностью правонарушения.

Другие дела показывают, что суд правомерно отказывает в удовлетворении требований недропользователя об отмене постановления о привлечении к административной ответственности за пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией, поскольку заявителем не представлено доказательств принятия всех зависящих от него мер для обеспечения выполнения условий лицензирования.

При установлении судом факта неправильной квалификации совершенного административного правонарушения в соответствии с постановлениями Пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ может быть принято решение как о его переквалификации, так и о прекращении производства по делу. В случае если оспариваемое постановление административного органа об административном правонарушении содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения, суд вправе принять решение о привлечении к административной ответственности в соответствии с надлежащей квалификацией. При этом указанное в протоколе и других материалах дела событие правонарушения и представленные доказательства должны быть достаточными для определения иной квалификации противоправного деяния.

Однако судебная практика показывает, что по таким делам суд, руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, выносит определение о прекращении производства в арбитражном суде и о возвращении протокола об административном правонарушении и прилагаемых к нему документов административному органу. В случае если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения либо принято неправомочным органом, суд в соответствии с ч. 2 ст. 211 АПК РФ принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене. Однозначно трудности при квалификации административных правонарушений в области охраны окружающей среды и недропользования возникают не только по комментируемым здесь статьям, но и, но другим статьям гл. 7—8 КоАП РФ, особенно имеющим материальные составы.

Требования частных субъектов недропользования судом удовлетворяются, поскольку публичным субъектом либо не представлены доказательства использования указанного в лицензии участка недр для добычи подземных вод из скважины, либо факт использования обществом предоставленного ему участка недр не подтвержден, либо не исследован вопрос о наличии вины в совершении вменяемого правонарушения, либо пропущен срок давности привлечения к административной ответственности.

Сегодняшние процессуальные нормы КоАП РФ по правонарушениям, совершаемым в сфере охраны окружающей среды и природопользования, относятся законодателем к группе квалифицированных, совершение которых преследуется более жестко, нежели правонарушения в иных сферах, что требует высокопрофессионального подхода инспекторского состава при квалификации дел об административных правонарушениях в сфере экологической безопасности.

Основной проблемой в настоящее время, например, в территориальных органах Роснрироднадзора является недостаточность юридических знаний и опыта у государственных инспекторов, осуществляющих мероприятия по контролю за соблюдением хозяйствующими субъектами требований природоохранного законодательства^[2]. Так, в основном государственными инспекторами при составлении протоколов об административных правонарушениях и вынесении постановлений о назначении административных наказаний производится неправильная квалификация действий правонарушителей по ст. 8.1, 8.5 КоАП РФ. Сфера действия ст. 8.1 КоАП РФ затрагивает многие отрасли народного хозяйства и занятых в них лиц. Правила охраны окружающей среды по своему содержанию отличаются от общих и специальных правил безопасности, ответственность за нарушение которых предусмотрена иными статьями КоАП РФ. Сфера действия ст. 8.5 КоАП РФ — промышленная, научно-техническая и иная деятельность должностных и иных физических лиц, процессы различного рода и характера, в ходе которых могут возникнуть факторы, представляющие опасность для человека и окружающей среды в целом, отдельных ее элементов.

Итак, административно-правовой спор характеризуется известным многообразием видов, обладающих не только общими чертами, но и существенными различиями. Соответственно, классификация этих споров заключается в их теоретическом упорядочении по принципу систематизации на основе аналогий и различий.

Определение административно-правового спора для сферы природопользования может быть актуализировано. Тогда под ним будет пониматься разногласие между публичными или публичными и частными субъектами административного права, выраженное в юридически значимых действиях, по вопросу различно понимаемых законно установленных прав и обязанностей и (или) законности правовых актов публичного администрирования природопользования, подлежащее рассмотрению и разрешению в неюрисдикционном и (или) юрисдикционном (административном и (или) судебном) порядке.

• [1] Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 08.05.2008 № Ф04−2917/2008(4873-А67−6) по делу № А67−4479/07.
• [2] Мальцева Н. Н. О некоторых вопросах, возникающих у государственных инспекторовно охране природы, при применении Кодекса Российской Федерации об административныхправонарушениях // Экологическое право. 2010. № 1. С. 25—33; Волков Л. М. Административная ответственность в области недропользования: практика, комментарии и рекомендации // НефтьГазПраво. 2011. № 6. С. 15—24.