Государственный кредит и государственный долг субъекта Российской Федерации

Возникающие в процессе использования государственного кредита субъекта РФ долговые обязательства в форме заимствований образуют государственный долг субъекта РФ (субфедеральный долг). К формированию долга ведет также предоставление региональными органами власти гарантий по обязательствам других заемщиков.

Государственный долг субъекта РФ выступает как обязательства, вытекающие из государственных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц и другим долговым обязательствам, принятые на себя субъектом РФ.

Государственный долг субъекта РФ включает следующие долговые обязательства:

• — государственные ценные бумаги субъекта РФ;
• — бюджетные кредиты, привлеченные от других бюджетов бюджетной системы РФ;
• — кредиты кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;
• — государственные гарантии субъекта РФ.

Величина субфедерального долга определяется как совокупный объем:

• — номинальной суммы долга по государственным ценным бумагам субъекта РФ;
• — основного долга по кредитам кредитных организаций; основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в региональный бюджет;
• — обязательств по государственным гарантиям субъекта РФ;
• — иных непогашенных долговых обязательств субъекта РФ. Элементный состав объема внутреннего и внешнего государственного

долга субъекта РФ представлен в табл. 5.9.

Таблица 5.9.

Элементный состав объема внутреннего и внешнего государственного долга субъекта РФ

По срочности долговые обязательства субъекта РФ могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет).

Рассмотрим важнейшую составляющую субфедерального долга — государственные заимствования.

Государственные заимствования субъекта РФ определяются в действующем бюджетном законодательстве как государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта РФ, и кредиты, привлекаемые в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ.

Они осуществляются по инициативе региональных органов власти в соответствии с принимаемыми ими программами государственных заимствований с целью мобилизации дополнительных средств для финансирования бюджетных расходов, не обеспеченных доходами, или реализации региональных программ социально-экономического развития. Средства, полученные путем этих заимствований, выступают основным источником покрытия дефицита региональных бюджетов.

Заимствования субъекта РФ охватывают две основные формы: государственные займы путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ и прямые кредиты. Они могут быть внутренними, проводимыми на национальном рынке в национальной валюте^[1], и внешними, осуществляемыми на внешних рынках в иностранных валютах.

Внутренние заимствования включают государственные займы субъекта РФ и кредиты от других бюджетов бюджетной системы РФ, международных финансовых организаций в национальной валюте.

Внешние заимствования — государственные займы субъекта РФ и кредиты иностранных банков в иностранной валюте. Они привлекаются для обеспечения погашения существующего государственного внешнего долга субъекта РФ и финансирования дефицита регионального бюджета. Согласно ст. 104 БК РФ внешние заимствования с целью финансирования дефицита регионального бюджета и погашения внешнего долга могут осуществлять субъекты РФ, которые не являются в очередном финансовом году получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и отвечают определенным условиям (отсутствие просроченной задолженности по долговым обязательствам, получение кредитного рейтинга от не менее чем двух международных рейтинговых агентств не ниже установленного Правительством РФ уровня). Те субъекты РФ, которые получат дотации в очередном финансовом году, могут при соблюдении указанных выше условий привлекать внешние заимствования лишь для погашения внешнего долга в объеме, не превышающем объем обязательств по этому долгу (без учета обязательств по гарантиям в иностранной валюте).

Государственные займы субъекта РФ представляют собой передачу в распоряжение региональных органов власти средств, полученных от продажи государственных ценных бумаг, эмитированных субъектом РФ, их держателям. Такие ценные бумаги имеют долговой характер, наиболее распространенным их видом выступают облигации — эмиссионные ценные бумаги, закрепляющие право их держателей на получение от эмитента облигации в установленный срок их номинальной стоимости или иного имущественного эквивалента.

Исторический экскурс Начальный этап развития государственных займов субъекта РФ относится к 1992 г., когда Министерство финансов РФ зарегистрировало пять проспектов эмиссии региональных облигационных займов. В 1993 г. субъектами РФ было зарегистрировано 9 займов, в 1994 г. — 28, в 1995 г. — более 80. К настоящему времени в силу неблагоприятной экономической ситуации в стране активность субъектов РФ в этой сфере уменьшилась, на 1 января 2015 г. на рынке субфедеральных государственных займов было представлено лишь 38 субъектов РФ из 85, причем более четверти объема рынка приходилось на Москву. По состоянию на 31 марта 2015 г. Министерством финансов РФ были зарегистрированы условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг 12 выпусков б субъектов РФ (г. Санкт-Петербург, Республика Саха (Якутия), Красноярский край, Белгородская, Волгоградская и Томская области)^[2].

Государственные облигационные займы субъекта РФ могут быть классифицированы по различным признакам (табл. 5.10.).

Таблица 5.10

Классификация государственных облигационных займов

субъекта РФ

Правовой основой осуществления внешних облигационных займов субъекта РФ являются БК РФ и законодательство РФ о ценных бумагах (в том числе Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»). При размещении облигаций субъектов РФ, номинированных в иностранной валюте, на международных рынках капитала учитывается приоритет размещения на этих рынках государственных ценных бумаг РФ, а сроки проведения операций по размещению должны быть согласованы с Министерством финансов РФ.

Кредиты, привлекаемые в бюджет субъекта РФ, могут быть предоставлены другими уровнями бюджетов бюджетной системы РФ, кредитными организациями, иностранными банками и международными финансовыми организациями.

Первая группа кредитов — это бюджетные кредиты, получаемые бюджетом субъекта РФ из федерального бюджета на возвратной и возмездной основах.

Под бюджетным кредитом понимают денежные средства, предоставляемые бюджетом на возвратной и возмездной основах другим бюджетам бюджетной системы РФ, юридическому лицу (за исключением государственных и муниципальных учреждений), иностранным государствам и организациям.

Бюджетам субъектов РФ могут предоставляться бюджетные кредиты из федерального бюджета на срок до пяти лет при условии отсутствия просроченной задолженности перед федеральным бюджетом, обеспечения исполнения обязательств по возврату кредита и уплате процентных платежей. Цели предоставления бюджетных кредитов и размеры платы за пользование ими устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете, а порядок предоставления, использования и возврата — Правительством РФ. Уровень платы за бюджетные кредиты обычно ниже, чем за кредиты коммерческих банков. Если регионы не возвращают бюджетные кредиты в установленные сроки, то остаток задолженности, проценты, штрафы и пени взыскиваются за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) и отчислений от взимаемых в региональный бюджет федеральных налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами.

В соответствии с поправками, внесенными в БК РФ Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» в целях поддержания ликвидности счетов территориальных бюджетов, региональные бюджеты могут также получать бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах.

Вопросы практики

С 2014 г. Федеральное казначейство впервые приступило к предоставлению бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах субъектов РФ и муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом от 2 декабря 2013 г. № 349 «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» плата за пользование бюджетными кредитами Федерального казначейства составляла ¼ ставки рефинансирования, действующей на день заключения соглашения (договора) о предоставлении бюджетного кредита. С начала 2014 г. ставка, но бюджетным кредитам была установлена в размере 2,06% годовых, а после внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете в июне 2014 г. — 0,1% годовых.

Такие кредиты предоставляются без обеспечения обязательств на срок не более 30 дней, со сроком возврата не позднее 25 ноября текущего финансового года, их размер не должен превышать одной двенадцатой объема доходов бюджета (за исключением межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение), утвержденного законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год. Условием предоставления кредита является отсутствие размещенных бюджетных средств на банковских депозитах, основанием предоставления — договор, заключаемый с территориальным органом Федерального казначейства. При нарушении сроков возврата задолженность взыскивается территориальным органом Федерального казначейства из подлежащих распределению в бюджет налоговых и неналоговых доходов. Реструктуризация обязательств (задолженности), а также заключение мировых соглашений, устанавливающих условия урегулирования задолженности должников, но бюджетному кредиту на пополнение остатков средств на счетах бюджетов, не допускаются.

Еще один вид бюджетных кредитов, которые могут получить региональные бюджеты, предоставляется из федерального бюджета за счет средств целевых иностранных кредитов.

Важно запомнить!

Под целевым иностранным кредитом понимается форма финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов. Целевые иностранные кредиты включают:

• — связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц, а также нефинансовые кредиты международных финансовых организаций (привлечение средств на возвратной и возмездной основах для закупок товаров, работ и услуг за счет средств иностранных государств, иностранных юридических лиц в основном в стране кредитора);
• — нефинансовые кредиты международных финансовых организаций (привлечение средств на возвратной и возмездной основах для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций).

Кредиты кредитных организаций предоставляются органам государственной власти субъектов РФ на основе заключения договоров (государственных контрактов). В соответствии с действующим законодательством отбор кредитных организаций для получения кредита осуществляется субъектом РФ путем открытого конкурса или аукциона. Такая практика введена в целях уменьшения расходов на обслуживание долговых обязательств и повышения эффективности использования бюджетных средств.

Отбор иностранных банков в целях получения кредита в иностранной валюте проводится уполномоченными органами государственной власти субъекта РФ, наделенного правом осуществлять государственные внешние заимствования в установленном порядке.

Кредиты международных финансовых организаций согласно действующему бюджетному законодательству РФ предоставляются в форме нефинансовых (целевых) кредитов, которые предназначены для финансирования конкретных проектов и не могут быть использованы для иных целей.

Особой составляющей государственного долга региона являются государственные гарантии, обеспечивающие исполнение субъектом РФ (гарантом) обязательств третьих лиц (принципалов), а также возмещение ущерба, возникающего при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера. Гарантии предусматривают субсидиарную или солидарную ответственность гаранта по возникшим или будущим обязательствам, составляются они обязательно в письменной форме. Государственные гарантии субъекта РФ предоставляются его высшим исполнительным органом в пределах общей суммы гарантий, указанной в законе субъекта РФ о бюджете. Условием выдачи гарантий является отсутствие у принципала, а также его гарантов и поручителей просроченной задолженности перед региональным бюджетом. Предоставление гарантии предполагает также проведение финансовыми органами субъекта РФ или уполномоченными агентами анализа финансового состояния принципала, исключением являются случаи предоставления гарантий без права регрессного требования гаранта к принципалу и для обеспечения обязательств по возмещению ущерба, возникшего при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера. Перечень гарантий, предоставленных субъектом РФ, с указанием общего объема, направлений и выделяемых бюджетных ассигнований на их исполнение отражается в Программе государственных гарантий субъекта РФ.

Информация обо всех долговых обязательствах субъекта РФ, включая предоставление гарантий, содержится в государственной долговой книге субъекта РФ, которая ведется его финансовыми органами.

• [1] Согласно бюджетному законодательству к внутренним относят также заимствованиясубъектов Российской Федерации у Российской Федерации в иностранной валюте, предоставление Российской Федерации гарантий в иностранной валюте. Такие заимствованияне являются внешними и не приводят к образованию внешнего долга субъекта РФ.
• [2] Поданным Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru.