Методологические основы, нормативная база и практика исполнения региональных и местных бюджетов в Российской Федерации

Методологические основы исполнения региональных и местных бюджетов

Важнейшим этаном бюджетного процесса, на котором осуществляется реализация намеченных прогнозов, планов, задач социально-экономического развития территории, является исполнение бюджета. Процесс исполнения бюджета начинается после утверждения бюджета законодательными или представительными органами власти.

Исторический экскурс

Содержание процесса исполнения бюджета определяется принятой системой исполнения бюджета. На разных этапах исторического развития в бюджетной практике применялись различные системы исполнения бюджета: казначейская, банковская и смешанная. При банковской системе функции исполнения бюджета возложены на центральный банк при возможном участии коммерческих банков, при казначейской — на специально созданные казначейские органы, при смешанной — на казначейские и банковские органы с законодательным разграничением функций исполнения бюджета между ними.

В рамках казначейской системы, существовавшей в России до 1917 г., государственное казначейство являлось банковским учреждением. Оно выполняло как функции управления доходами и расходами бюджета, так и операции по кассовому исполнению бюджета (прием, хранение и выдачу сумм на расходы, производимые, но общему государственному управлению).

БК РФ устанавливает казначейское исполнение бюджета, причем не только федерального уровня, но и регионального и местного.

Особенности казначейской системы исполнения бюджетов заключаются в следующем. Во-первых, исключены операции по перечислению средств на счета главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Движение бюджетных средств с одного уровня лицевого счета на другой лишь отражается на лицевых счетах. Фактически же средства остаются на едином счете бюджета, что позволяет значительно сократить объемы задействованных средств. Во-вторых, осуществляется предварительный и текущий контроль расходов через процедуру подтверждения платежных поручений, разрешающих совершение платежа, и лишь после этого производится платеж. Предварительный контроль может проводиться лишь при казначейском исполнении бюджета.

В основе казначейского исполнения бюджетов лежат единые принципы независимо от уровня исполняемого бюджета.

1. Принцип единства кассы, при котором все средства бюджета независимо от проводимых с ними операций (до момента расчета с поставщиком товаров и услуг) находятся на едином счете и финансирование осуществляется с единого счета бюджета.

Важно запомнить!

Открытие единого бюджетного счета — счета казначейства, на котором скапливаются остатки на счетах бюджетных организаций, позволяет оперативно использовать эти средства для финансирования бюджетных мероприятий. Формально единый счет бюджета не увеличивает объем бюджетных средств. Однако при едином счете вследствие значительного сокращения времени прохождения средств по всем счетам орган, исполняющий бюджет, получает своеобразный беспроцентный и бессрочный кредит или дополнительную кассовую наличность при исполнении бюджета.

Принцип единства кассы заключается в зачислении всех поступающих доходов бюджета на единый счет; привлечении и погашении источников финансирования дефицита бюджета; осуществлении всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по средствам, поступающим из федерального бюджета и направляемым через органы федерального казначейства.

• 2. Принцип поступления денежных средств на счета конечных получателей бюджетных средств, минуя счета распорядителей и получателей бюджетных средств.
• 3. Принцип ведения учета финансирования при исполнении бюджета по расходам в разрезе лицевых счетов, открытых для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств соответствующего бюджета в едином учетном регистре казначейства.

На открытых лицевых счетах отражаются объемы бюджетных средств, которыми располагают владельцы лицевых счетов в процессе реализации процедур санкционирования и финансирования расходов бюджета. Бюджетное, казенное и автономное учреждение вправе распоряжаться средствами, зачисленными на его лицевой счет, только в размере, отраженном на счете.

4. Принцип прозрачности бюджета, при котором планирование и исполнение бюджета ведутся в разрезе детальной бюджетной классификации. Необходимо отметить, что бюджетная классификация РФ, обеспечивающая детализацию расходов бюджетов, постоянно совершенствуется. Причем субъектам РФ и муниципальным образованиям дано право производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов построения и единства классификации.

Исполнение бюджета возложено на исполнительные органы власти, которые являются распорядителями бюджетных средств.

Исполнение бюджета субъекта РФ или местного бюджета начинается 1 января и заканчивается 31 декабря года, на который этот бюджет утвержден. Порядок совершения заключительных операций по бюджету устанавливается финансовым органом соответствующего субъекта РФ по согласованию с территориальным органом федерального казначейства и территориальным органом Центрального банка РФ.

Нормативная база и практика исполнения региональных и местных бюджетов в Российской Федерации Исполнение бюджета осуществляется как по доходам, так и по расходам. В соответствии со ст. 218 БК РФ исполнение бюджетов, но доходам предусматривает:

• — перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;
• — возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
• — учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.

В соответствии со ст. 219 БК РФ бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.

Бюджеты по расходам исполняются в пределах наличия бюджетных средств на едином счете бюджета и в соответствии со следующими обязательными последовательно осуществляемыми основными процедурами:

• 1) утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителей бюджетных средств и казенных учреждений, планов финансово-хозяйственной деятельности бюджетных и автономных учреждений;
• 2) принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;
• 3) подтверждение и сверка исполнения денежных обязательств.

Основным документом, на базе которого осуществляется оперативное исполнение бюджетов, является бюджетная роспись — оперативный план распределения расходов бюджета по подразделениям бюджетной классификации (разделам, параграфам, главам, статьям), содержит сроки поступления налогов и других платежей.

Важно запомнить!

Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификацией расходов бюджета. Она составляется в течение 10 дней со дня утверждения бюджета по распорядителям и получателям бюджетных средств, с поквартальной разбивкой.

На основании бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств орган, ответственный за составление проекта соответствующего бюджета, составляет сводную бюджетную роспись в течение 15 дней после утверждения бюджета. Сводная бюджетная роспись утверждается руководителем указанного органа в установленном порядке и направляется в орган, исполняющий бюджет. Одновременно сводная бюджетная роспись направляется для сведения в соответствующие представительные и контрольные органы.

В процессе исполнения бюджета большое значение принадлежит утверждению лимитов бюджетных обязательств, которые представляют собой объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца. Лимиты бюджетных обязательств доводятся не позднее чем за пять дней до начала периода их действия. Изменение лимита бюджетных обязательств возможно только в случае изменения бюджетных ассигнований или блокировки расходов.

Получатели бюджетных средств принимают на себя бюджетные обязательства, а орган, исполняющий бюджет, осуществляет процедуру подтверждения исполнения денежных обязательств и не позднее трех дней с момента представления платежных документов совершает разрешительную надпись.

В большинстве стран, в том числе и в России, исполнение бюджета носит непредсказуемый характер. Это обусловлено нестабильностью макроэкономической ситуации и невозможностью точно предсказать уровень инфляции, количество собираемых налогов и т. п. Поэтому постоянно требуется привязывать исполнение бюджета к меняющимся условиям. Такая привязка осуществляется за счет механизма корректировки расходов бюджетов, который применяется для того, чтобы фактические расходы находились в соответствии с фактическими доходами в целях поддержания макроэкономической стабильности.

Если в процессе исполнения бюджета фактически запланированные расходы не совпадают с доходами, то применяется процедура сокращения расходов бюджета (секвестирование).

Секвестр — это пропорциональное сокращение расходов бюджета, за исключением защищенных статей (заработная плата, стипендии, медицинские услуги и т. п.), проводимое в случае превышения предельного размера дефицита бюджета.

Несмотря на то что сокращение расходов происходит по всем основным категориям, секвестирование приводит к значительному изменению расходной части. Это связано с тем, что существуют защищенные статьи, расходы по которым не могут быть сокращены ни при каких условиях.

Кто и как принимает решение о сокращении утвержденных расходов бюджета, зависит от объема снижения доходов. Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений доходов из источников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному финансированию расходов бюджета не более чем на 5%, то руководитель финансового органа вправе самостоятельно принять решение о введении режима сокращения расходов бюджета.

Если сокращение доходов бюджетов происходит от 5 до 10%, то такое решение принимает орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления. При этом сокращение расходов бюджета осуществляется в одной и той же пропорции для всех видов расходов бюджета и всех получателей бюджетных средств.

Если в процессе исполнения бюджета происходит сокращение доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета и, соответственно, снижение расходов бюджета более чем на 10%, как это произошло в связи с кризисными явлениями в отечественной экономике в 2015 г., орган исполнительной власти представляет органу законодательной власти изменения и дополнения в закон (решение) о бюджете.

Приказом Федерального казначейства от 22 марта 2005 г. № 1н определен следующий порядок доведения лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов до главных распорядителей, распорядителей и (или) получателей средств бюджета:

• 1. Доведение лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов до получателей средств бюджета в условиях ведения органами Федерального казначейства лицевых счетов, открытых главным распорядителям, распорядителям и (или) получателям средств соответствующих бюджетов, обеспечивается соответствующим финансовым органом (уполномоченным органом), главными распорядителями и распорядителями средств бюджета в соответствии с расходными уведомлениями, в которых указываются лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования расходов.
• 2. Предоставление средств бюджета иным получателям средств бюджета субъекта РФ осуществляется на основании представленных в орган Федерального казначейства главным распорядителем (распорядителем) средств, в ведении которого находится иной получатель, расходного уведомления и платежного поручения на перечисление средств со счета органа Федерального казначейства на счет получателя средств.
• 3. Расходные уведомления оформляются по каждому главному распорядителю (распорядителю) средств бюджета и (или) получателю средств бюджета. На обеспечение своего содержания, включая осуществление централизованных мероприятий, финансовый орган (уполномоченный орган), главный распорядитель (распорядитель) также оформляют расходное уведомление.
• 4. Показатели, отраженные в расходных уведомлениях, учитываются на лицевом счете распорядителя и (или) получателя средств бюджета, открытом в органе Федерального казначейства, с начала финансового года по каждому главному распорядителю (распорядителю) и (или) получателю соответственно.
• 5. После отражения расходных уведомлений на лицевом счете главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета орган Федерального казначейства направляет их в электронном виде по принадлежности в органы Федерального казначейства по месту открытия соответствующих лицевых счетов распорядителям и (или) получателям средств бюджета.
• 6. Орган Федерального казначейства учитывает лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования расходов, указанные в поступившем расходном уведомлении, на соответствующем лицевом счете распорядителя (получателя) средств бюджета. Копия расходного уведомления, заверенная органом Федерального казначейства, прилагается к выписке из соответствующего лицевого счета, выдаваемой распорядителю (получателю) средств бюджета, не позднее рабочего дня, следующего за днем поступления расходного уведомления в орган Федерального казначейства.
• 7. Лимиты бюджетных обязательств на финансовый год и объемы финансирования расходов с начала финансового года, отраженные в расходных уведомлениях главного распорядителя (распорядителя) средств по распорядителям (получателям), а также на обеспечение его содержания, включая осуществление централизованных мероприятий, не должны превышать лимиты бюджетных обязательств на финансовый год и объемы финансирования расходов с начала финансового года, доведенные ему расходным уведомлением финансового органа (уполномоченного органа), главного распорядителя (вышестоящего распорядителя) средств бюджета.
• 8. Неиспользованные или нераспределенные лимиты бюджетных обязательств на финансовый год и объемы финансирования расходов с начала финансового года, числящиеся на соответствующих лицевых счетах главных распорядителей, распорядителей и (или) получателей, могут быть отозваны финансовым органом (уполномоченным органом) и (или) главным распорядителем (распорядителем) средств бюджета. Для осуществления данной операции оформляется следующее по порядку отдельное расходное уведомление с указанием уменьшенных лимитов бюджетных обязательств, а также объемов финансирования расходов.
• 9. О принятии расходного уведомления к учету на лицевом счете распорядителя средств или его аннулировании орган Федерального казначейства информирует орган Федерального казначейства, направивший расходное уведомление, путем направления ему извещения.
• 10. Сформированное расходное уведомление, не соответствующее указанным выше требованиям, не подлежит учету на лицевом счете распорядителя средств и возвращается органом Федерального казначейства главному распорядителю (распорядителю) средств бюджета без исполнения.

Важно запомнить!

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетное обязательство — это расходное обязательство, исполнение которого предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год.

Под расходным обязательством понимается обусловленная законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанность Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда).

В соответствии со ст. 222 БК РФ обязанность предоставления средств соответствующего бюджета должна быть реализована в течение определенного срока. Учет обязательств, подлежащих оплате за счет средств бюджета, осуществляется по конкретным кодам бюджетной классификации расходов.

Зарубежный опыт

Скандинавия (Швеция, Норвегия, Дания). Исполнение бюджета является в основном функцией отраслевых министерств. Отраслевые министерства используют для перечисления средств коммерческие банки (или почтовую службу). Организационная структура систем в трех странах разная. Так, в Швеции и Норвегии функционирует единый казначейский счет. В конце каждого дня все средства центрального правительства переводятся на один счет в национальном банке. Каждое отраслевое министерство в рамках указанного счета может иметь ряд субсчетов для учета своих казначейских операций. В дополнение к этим счетам министерства имеют расчетные счета в банках для перевода средств.

Франция. Система организации казначейского исполнения бюджетов, принятая во Франции, является моделью, характерной для унитарного государства. Основными задачами подразделений Государственного казначейства являются сбор, учет налоговых и неналоговых платежей, расходование государственных средств после необходимых контрольных мероприятий, учет операций государственного долга, бухгалтерская регламентация доходных и расходных операций, оказание консалтинговых услуг, ведение контрольной работы в отношении государственных учреждений и другие задачи.

Германия. Функции кассового исполнения федерального бюджета осуществляются федеральными кассами, имеющими территориальную подчиненность, во главе с Главной федеральной кассой, входящей в состав Федерального ведомства, но финансам. Главная федеральная касса выполняет функцию расчетного центра для всех федеральных касс, ведет Главную книгу, в которой отражаются все операции, осуществляемые федеральными кассами, управляет единым счетом федерации. В результате система федеральных касс обеспечивает наличие ежедневной информации о состоянии доходов и расходов федерации. На региональном и местном уровне все устроено также.