Формирование «электронного правительства» в субъектах Российской Федерации

Опыт процессов формирования «электронного правительства» в российских регионах заслуживает интереса по следующим причинам. Во-первых, это наличие практических результатов, позитивных или негативных итогов продолжительной работы, выражающих огромное многообразие условий, подходов и решений для всего спектра задач «электронного правительства». Этот опыт призван служить основой для анализа реальных (а не навязываемых органами публичного управления) потребностей регионального и муниципального управления и граждан в реализации различных проектов в сфере создания и функционирования «электронного правительства», на его основе можно достоверно оценивать объемы и качественный состав ресурсов, необходимых для достижения конкретных целей^[1]. Более того, анализ того, кем и как используется региональный опыт, выступает основой для заключения о необходимости и эффективности различных государственных структур и институтов, формируемых для поддержки процессов информатизации в целом. И наконец, успех или неудача любой программы определяется тем, насколько она близка и понятна людям, учитывает их нужды и интересы, решает задачи социально-экономического развития региона.

В силу неоднородности развития российских регионов, отсутствия равномерности их отношений с федеральным центром исследование «электронного правительства» исключительно на федеральном уровне не может сформировать адекватной картины применения информационно-коммуникационных технологий в государственном управлении в целом^[2].

Неравномерность протекающих процессов формирования и функционирования «электронного правительства» в субъектах РФ подтверждают и различные исследования по созданию и работе «электронного правительства» на региональном уровне^[3]. Следует отметить, что в Центральном федеральном округе накоплен значительный опыт сотрудничества всех уровней и ветвей власти, а также власти и институтов гражданского общества. Войдя в число «не самых последних» в социально-экономическом отношении субъектов РФ, округ уделяет большое внимание информационным технологиям^[4]. Губернатор Воронежской области А. В. Гордеев неоднократно подчеркивал, что Воронежская область должна стать локомотивом развития IT-технологий, поскольку для этого есть необходимый потенциал^[5]. Центральный федеральный округ постоянно увеличивает расходы на информатизацию. Доля регионального бюджета в округе, расходуемая на информатизацию, возрастает с каждым годом.^[6] Дополнительным стимулом информатизации стали региональные долгосрочные целевые программы информатизации^[7]. Данные программы разрабатывались с учетом опыта реализации Федеральной целевой программы «Электронная Россия». С 2002 г. в округе реализуется множество направлений и различных мероприятий федеральной целевой программы, причем по некоторым мероприятиям округ является опорной зоной. Следует отметить, что некоторые из них получили положительные отзывы от ведущих организаций, занимающихся внедрением информационных технологий, включая Минэкономразвития России.

Ключевым упущением названных областных программ является то, что во всей схеме информационного обмена никаким образом не затронуто присутствие институтов гражданского общества и тем более конкретного гражданина, а только лишь федеральные и региональные органы власти, министерства и ведомства, комиссии и комитеты.

Следует отметить, что в Центральном федеральном округе удалось добиться частичной компьютеризации органов исполнительной власти. В настоящее время органы исполнительной власти практически на 100% обеспечены компьютерной техникой, их служащие умеют пользоваться локальными вычислительными сетями, Интернетом, располагают разделами на вебсайтах или собственными сайтами. Тем самым была создана материально-техническая база «электронного правительства».

Однако полный переход к «электронному правительству» требует проведения целого комплекса мероприятий, включающих разработку инфраструктуры информационной системы территориального управления, создание системы электронных административных регламентов, создание нормально функционирующей системы электронного взаимодействия между органами исполнительной власти, полный переход на электронный документооборот и организацию обучения государственных и муниципальных служащих по пользованию системой. Особую роль призваны сыграть новые информационные технологии в реализации приоритетных национальных проектов и административной реформы.

Следует отметить, что в настоящее время в органах исполнительной власти округа установлены модули системы электронного документооборота. Активно развивается система государственных информационных ресурсов (по программе запланировано увеличение числа открытых информационных ресурсов органов исполнительной власти). В настоящее время в структуру государственных информационных ресурсов округа входят:

• — официальные веб-сайты органов государственной власти;
• — образовательные информационные порталы;
• — порталы открытого образования;
• — порталы развития областей;
• — сайты органов исполнительной власти округа;
• — сайты муниципальных образований.

Усилия Правительств некоторых областей по развитию системы информационных ресурсов были оценены на достаточно высоком уровне^[8].

В целях повышения эффективности взаимодействия между органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и гражданами на основе использования информационно-коммуникационных технологий поддерживается целый комплекс проектов по созданию программно-технических комплексов в общественных приемных глав администраций областей в муниципальных образованиях с подключением к единой сети передачи данных, что обеспечивает реализацию обратной связи между органами управления и гражданами.

Рассматривая эти проекты, можно отметить следующее. Центры общественного доступа населения к сети Интернет создаются с целью предоставления возможности гражданам, не имеющим доступа к сети, воспользоваться информационными потоками сети. Создается региональная система электронной торговли для муниципальных закупок. Система «Государственный заказ» внедряется в отделы муниципального заказа администраций муниципальных образований.

Еще одно важное направление деятельности — создание обучения подготовки кадровых ресурсов для отрасли информационно-коммуникационных технологий, а также системы обучения государственных служащих и граждан. В 2013 г. на базе Воронежского государственного университета было принято решение о создании Центра информационных технологий (далее — Центр), ресурсы которого предоставляются для размещения систем «электронного правительства». На базе этого Центра осуществляется поддержка и развитие электронных услуг гражданам, консультационная помощь, обучение администраторов, операторов, пользователей государственных электронных услуг. Кроме того, Центром информационных технологий введены соответствующие образовательные программы повышения квалификации (управленческих кадров, инженерных кадров, преподавателей данной отрасли), дополнительного образования и переподготовки кадров с использованием интерактивных курсов (региональной службы занятости), электронных учебно-методических комплексов, а также современных технологий дистанционного обучения. Думается, что его функционирование обеспечит концентрацию научного, производственного и кадрового потенциала.

Таким образом, в Центральном федеральном округе последовательно реализуется государственная политика в сфере создания и функционирования «электронного правительства», обеспечивающая переход на качественно новый уровень развития, повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти и повышение качества жизни граждан. Однако следует обратить внимание и на проблемы, с которыми сталкиваются субъекты РФ. Основной проблемой является то, что федеральные органы исполнительной власти не учитывают действительного положения дел в органах исполнительной власти субъектов. Многими федеральными ведомствами не проводится комплексного исследования положения дел в субъектах Центрального федерального округа РФ по формиюз рованию «электронного правительства»^[9]. Безусловно, с этим невозможно не согласиться, поскольку и в настоящее время эта проблема особенно актуальна^[10]. С. стороны федеральных органов не хватает единых стандартов и ясных приоритетов. Более того, прослеживается отсутствие четкой федеральной стратегии, а также единых стандартов на региональном уровне, в силу чего приходится приостанавливать разработку новых проектов и сосредоточивать внимание на реализации уже запущенных направлений с вероятным риском отклонения от общепринятых стандартов^[11]. Иными словами, невозможно разрушить то, что уже построено. Конечно, есть лидеры (например, Липецкая, Калужская и Смоленская области), а также регионы, которые пока не могут претендовать на первые места (обладая при этом большими ресурсами).

Далее следует отметить, что у многих ведомств в регионах абсолютно разный уровень информатизации (например, в некоторых ведомствах нет даже корпоративной почты, не говоря уже о системе электронного документооборота). Уровень так называемого информационного неравенства стремительно возрастает вместе с бурным развитием самих информационно-коммуникационных технологий^[12]. Быстрый прогресс в области информатизации обостряет и усиливает информационное неравенство. Несмотря на достаточно высокие темпы развития информационных и коммуникационных технологий, уровень готовности регионов к «электронному правительству», который складывается из множества параметров (доступ органов власти, граждан и организаций к ИКТ, уровень компьютерной грамотности, развитие и совершенствование законодательства и др.), существенно различается. Отсюда следует, что ведущую роль в преодолении неравенства должны сыграть региональные программы информатизации, внедрение соответствующих образовательных стандартов и программ, развитие непрерывного образования.

Отдельно следует отметить неготовность граждан к мероприятиям, осуществляемым в процессе функционирования «электронного правительства». Данные социологических опросов, проводимых, например, в Центральном федеральном округе, показали, что потенциальным пользователем электронных услуг и иных сервисов «электронного правительства» является гражданин в возрасте 30—40 лет со средним уровнем доходов, с высшим образованием, служащий или офисный сотрудник^[13]. Вместе с тем при выборе услуг, которые в первую очередь подлежат переводу в электронный вид, усилия органов публичной власти нацелены на «социальные» услуги, где заявителями являются пенсионеры, инвалиды, многодетные родители, малоимущие граждане и иные социально незащищенные категории граждан.

Далее следует отметить проблему финансирования. Вообще, что касается финансовых полномочий, необходимо отметить, например, что в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия», множество региональных проектов, выбранных на основе конкурса, финансировались федеральным центром и регионами на равных началах. Вместе с тем потребовался пересмотр модели взаимодействия. При окончании разработки и внедрения проектов возникала необходимость широкого распространения уже испытанных систем в регионы, где финансовая поддержка со стороны центра должна была зависеть от обеспеченности региона соответствующими ресурсами^[14].

Нехватку денежных средств для реализации проектов информатизации и построения «электронного правительства» в регионах многие эксперты связывают прежде всего с неравномерным финансированием субъектов РФ, а также со слишком высокой для существующих бюджетов стоимостью выполнения решений компаниями-разработчиками. Очевидно, что успешность создания «электронного правительства» в регионах напрямую зависит от их финансовой обеспеченности. Есть ряд регионов, которые достаточно хорошо бюджетно обеспечены, однако в силу отсутствия университетской, информационной, технологической базы, крупных компаний, которые могли бы там породить решения, они, с одной стороны, бюджетно обеспечены, с другой — двигаются в сферу «электронного правительства», но самостоятельно решений не порождают. Есть другие регионы, где наиболее эффективно проходит процесс реализации проектов «электронного правительства», где есть сочетание бюджетной обеспеченности и наличия иных компонентов.

На самом деле существует прямая закономерность: чем больше у региона денег, тем больше он может совершить ошибок и тут же исправить их; чем меньше денег, тем больше субъект обязан их считать. Такого рода регионы в основном не экспериментируют, а покупают уже готовые проверенные решения, которые либо уже сформированы, либо предоставлены федеральным центром, а последующая доработка происходит на региональном уровне^[15]. Поэтому зачастую при выполнении федеральных программ сильные в информационном плане регионы становятся еще сильнее, а более слабые, к сожалению, являются отстающими, потому что на принципах софинансирования в качестве основных, как правило, выбирают наиболее перспективные регионы. И как следствие, одни регионы наращивают преимущество, а другие вынуждены уступать свои позиции.

Отметим также, что ключевым моментом, уменьшающим эффективность использования информационных технологий в региональном управлении, является их отстраненность от более широкого контекста управленческих технологий. В большинстве случаев разработка и внедрение регионального «электронного правительства» рассматривается и воспринимается как отдельный проект. Если же обратить внимание на мировой опыт, то станет очевидным, что «электронное правительство» может быть реализовано в полной мере только в сочетании с преобразованием самих управленческих структур. Тогда речь пойдет о выстраивании новой философии государственного управления, прежде всего ориентированной на выявление и удовлетворение потребностей граждан. Более того, возникает объективная необходимость преобразования основных административных процессов. Организационные принципы региональных администраций (система управления персоналом, отчетности и контроля) тоже подвергаются пересмотру. Управление, нацеленное на результат, также позволяет повысить эффективность регионального управления.

Думается, что истоки проблем кроются в отсутствии целеполагания федерального уровня. Представляется сложным добиться развития общей модели с описанием, например, объектов информатизации, их функций, принципов и форматов информационного обмена. В свою очередь, это приводит к созданию региональных сегментов, никак не «привязанных» к общей архитектуре системы в целом. Зачастую все, что связано с локальными электронными регистратурами, сбором и обменом первичных данных, различными реестрами, выполняется ненадлежащим образом. На практике региональные разработчики не имеют общих принципов взаимодействия, форматов сочетания, а иногда и не имеют представления, в каких случаях следует соединяться с федеральными системами.

Говоря о перспективах развития «электронного правительства» в регионах, невозможно дать однозначной оценки в связи с тем, что разработка и внедрение информационнокоммуникационных технологий представляет собой постоянно развивающийся процесс: новые решения и технологии приходят на смену друг другу, и такой процесс сложно спрогнозировать. Вообще сложно поверить в комплексную реализацию проектов «электронного правительства» в рамках текущего цикла управления. И это прежде всего связано с недостаточной нормативно-правовой базой, невысокими объемами финансирования, неудовлетворительным уровнем квалификации государственных служащих, а также с недостатком внимания со стороны федеральных органов власти к региональной специфике реализации проектов «электронного правительства».

Направленность развития информационного пространства российских регионов позволяет говорить о необходимости корректировки стратегии и тактики информатизации сферы общественно-политических отношений и административного управления в сторону большего соответствия нуждам и потребностям субъектов РФ.

Данные наблюдения и рекомендации представляют собой попытку соединения некоторых теоретических представлений о свойствах регионального пространства и его информационной составляющей и практический опыт внедрения отдельных компонентов «электронного правительства», накопленных в субъектах за последние годы. Переориентация большинства федеральных административных структур на возможности новых информационно-коммуникационных технологий в значительной степени расширила возможности для субъектов. Требования эффективности взаимодействия органов публичного управления с гражданами выдвинулись на первый план в списке приоритетов государственного управления. В настоящее время многие субъекты являются одними из ведущих в таких сферах, как правовая информатизация, информатизация сферы образования и иных областях.

Произойдет ли полная интеграция создаваемого информационного пространства регионов и всей страны в целом, пока не ясно, но попытки организационной подготовки к решению этой сложнейшей задачи в практике областных администраций и общественных структур налицо. Более того, одним из важнейших условий развития и функционирования «электронного правительства» в субъектах, несомненно, является совершенствование нормативной правовой базы: назрела необходимость разработки и утверждения нормативных правовых актов, регламентирующих порядок использования отдельных подсистем «электронного правительства» субъекта, а также разработки и совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих организацию доступа граждан к официальной информации^[16].

• [1] См.: Иншакова Е. Г. Построение «электронного правительства» Воронежской области // Правовая наука и реформа юридического образования: науч.-практ. журнал. Воронеж, 2011. № 1 (124). С. 174—177.
• [2] См.: Иншакова Е. Г. Препятствия при формировании «электронного правительства» на территории субъектов Российской Федерации: пути решенияи перспективы // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2012. № 2 (13). С. 291—298.
• [3] Дрожжинов В. И., Лучина Л. А. Региональное электронное правительство: стратегия создания, архитектура, типовые решения. М.: Эко-Трендс, 2004. С. 98—124; Юртаев А. Н. Основные подходы к созданию «электронногоправительства» на региональном уровне // Государство и право. 2010. № 2.С. 90—94; Юртаев А. Н. Создание «электронного правительства» на региональном уровне как комплексная управленческая инновация // ВестникМосковского университета. Сер. 21: Управление (государство и общество).2009. № 3. С. 3—16; Цивирко Е. Г. Развитие «электронного правительства"на региональном уровне и многоканальный доступ к оказанию государственных услуг // Информационные ресурсы России. 2011. № 2. С. 2—8.
• [4] В настоящее время одним из основных направлений государственнойполитики в сфере региональной информатизации является формированиев регионе комплекса информационных систем, обеспечивающих поддержкудеятельности органов исполнительной власти субъекта РФ.
• [5] При поддержке воронежцев Алексей Гордеев намерен честно отработатьи вторую губернаторскую «пятилетку». URL: http://www.communa.ru/news/detail.php?ID= 78 652.
• [6] Краткая справка о деятельности Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Центрального федерального округа «Центрально-Черноземная» // URL: http://www.pandia.ru/text/78/235/21 846.php.
• [7] Постановление Правительства Белгородской области от 16 декабря2013 г. № 518-пп «Об утверждении государственной программы Белгородской области «Развитие информационного общества в Белгородской областина 2014—2020 годы «» // Официальный сайт Губернатора и ПравительстваБелгородской области, 20.12.2013. URL: http://www.belregion.ru; постановление Правительства Москвы от 9 августа 2011 г. № 349-ПП (ред. от 27 марта2017 г.) «Об утверждении государственной программы города Москвы"Информационный город»» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2011.№ 46 и др.
• [8] В Калуге обсуждались меры по повышению качества предоставлениянаселению государственных и муниципальных услуг в электронном виде. URL: http://cfo.gov.ru/security/11 457.
• [9] ЦФО. Электронное правительство и информационное общество — 2010: семинар-конференция. URL: http://www.slideshare.net/yurkevich/ss-6 854 364
• [10] Зачастую возникают такие ситуации, когда происходит «копирование"информации и несогласование работы региональных порталов с официальным порталом государственных услуг. Как следствие, это негативно отражается на дальнейшем функционировании порталов государственных услуг, увеличивая, с одной стороны, затраты на поддержание портала как финансовые, так и затраты во времени, с другой — снижается степень интереса пользователей сети Интернет в связи с недостоверностью размещённой информации.
• [11] Солодов В. В. Региональное электронное правительство в России: проблемы и перспективы развития. URL: http://open-gov.ru./2010/09/18/regionalnoe-egov/
• [12] Информационное неравенство представляет собой один из видов социального неравенства, порождаемое отсутствием доступа к информационным технологиям, отражающее сочетание общих социально-экономическихи иных проблем, связанных со слабым развитием инфраструктуры (относительно высокой стоимости доступа к ней, слабого развития местного информационного наполнения, неспособности населения извлекать преимуществаиз данной деятельности) и требующее в этой связи соответствующих действий органов публичной власти по его устранению. Данная проблема является общей для всех субъектов, вступивших на путь движения к информационному обществу.
• [13] Государственный контракт № 2014;09−11 от 20 октября 2011 г. на выполнение научно-исследовательской работы по теме: «Исследование общейудовлетворенности граждан». URL: http://www.myshared.rU/slide/533 071/#;Системный проект на создание и эксплуатацию инфраструктуры электронного правительства. С. 29—80.
• [14] Солодов В. В. Региональное электронное правительство в России: проблемы и перспективы развития. URL: http://open-gov.ru.
• [15] Всероссийский экспертный форум «Развитие информационного общества. Электронное правительство. Регион и муниципалитет». URL: http://www.isforum.ru/index.php/ru/publications/interview/239-gridnev.
• [16] См.: Иншакова Е. Г. Организационно-правовые проблемы формирования и функционирования «электронного правительства» в субъектах Российской Федерации // Общество, право, правосудие: сборник материалов Всероссийской науч.-практ. конференции / ФГБОУ ВО «РГУП», Центральный филиал. Воронеж: Воронеж-Формат, 2015. С. 766—768.