Программно-целевые методы управления бюджетным процессом

Основная задача долгосрочного бюджетного планирования состоит в увязке проводимой бюджетной политики с задачами по созданию долгосрочного устойчивого роста экономики и повышению уровня и качества жизни населения.

Формирование долгосрочных стратегий развития как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях должно происходить в тесной увязке с расширением сферы бюджетного планирования. Как отмечено в Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 2593-р, в кризисный период задача составления долгосрочных планов финансового развития отходит на второй план. С нормализацией экономической жизни следует вернуться к разработке долгосрочных планов экономического развития, которые должны предусматривать в том числе и сценарии возможного повторного ухудшения экономической конъюнктуры.

Важно запомнить!

Программное бюджетирование представляет собой методологию планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающую взаимосвязь процесса распределения расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей, с учетом приоритетов государственной политики, общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств.

Отправной точкой построения программного бюджета является установление тесной взаимосвязи между функциями государства и его стратегическими целями путем увязки полномочий каждого ведомства с региональной или муниципальной политикой. Программный бюджет отличается от традиционного бюджета тем, что все или почти все расходы включены в программы и каждая программа своей целью прямо связана с тем или иным стратегическим итогом деятельности отраслевых ведомств. Стратегический итог — это долгосрочная устойчивая выгода для общества, вытекающая из полномочий ведомства. При этом стратегические итоги деятельности ведомства согласовываются с приоритетами и ожидаемыми результатами деятельности органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления.

В основу программного бюджета заложена программная классификация расходов, структура которой определена целями и задачами социально-экономической политики территории. Для обеспечения эффективной реализации государственных программ субъекта Федерации или муниципальных программ необходимо наличие совокупных показателей эффективности расходования бюджетных средств, механизмов оценки и аудита программ, системы стимулов для распорядителей бюджетных средств.

Программы являются основным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов и разрабатываются на основании постановления Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации», а также локальных нормативных правовых актов.

В зависимости от характера конечной цели программы можно разделить на три группы. Первая группа — программы оказания услуг. Они приносят прямую общественную выгоду в виде государственных (муниципальных) услуг населению. Их можно назвать основными функциональными программами. Вторая группа — разрешающие программы. Они не приносят обществу очевидных выгод, но позволяют делать это другим программам. Пример — разработка отраслевой стратегии ведомства, регулирование отраслевого рынка. Третья группа — административные программы. Они обслуживают две первые группы программ.

Часто программы делятся на подпрограммы. Подпрограмма — это составная часть программы, охватывающая те работы, которые содействуют достижению стратегического итога деятельности ведомства по программе. Ядром подпрограмм могут быть ключевые ведомственные проекты. Деление программ на подпрограммы осуществляется с учетом масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.

Модель программного бюджетирования строится на обязательном соблюдении следующих пяти принципов.

• 1. Принцип своевременности и информационной обеспеченности, заключающийся в систематическом сборе и учете информации о результатах реализации программ в процессе подготовки бюджета. Необходимым условием является точное и однозначное определение результатов, ожидаемых от реализации программ, а также ключевых показателей эффективности.
• 2. Принцип информационной достаточности заключается в признании ограниченности финансовых и человеческих ресурсов для построения информационной системы, обеспечивающей проведение комплексной оценки программ. Оценка эффективности программ является основой для принятия бюджетных решений.
• 3. Принцип интеграции требует использования информации в бюджетном процессе, поскольку ее наличие является необходимым (но не достаточным) условием построения эффективной модели бюджетирования. Данные мониторинга существующих программ должны быть интегрированы в бюджетный процесс с целью пересмотра ориентиров бюджетной политики, своевременной модификации или удаления низкоприоритетных программ.
• 4. Принцип синергии и кооперации заключается в обмене информацией между инициаторами решений и ответственными за их принятие, а также комплексности в подходе к бюджетированию.
• 5. Принцип управленческой гибкости — его практическая реализация позволяет обеспечить своевременную адаптацию структурных единиц, ответственных за реализацию программ к изменяющимся условиям. Координаторам программ предоставляются расширенные полномочия для принятия своевременных решений, связанных с выбором необходимых для эффективной реализации программ ресурсов.

В отличие от традиционного, постатейного, бюджетирования программное бюджетирование:

• — фокусирует бюджет на политически заданных целях социально-экономического развития;
• — обеспечивает целостную стратегию не только для краткосрочного исполнения бюджета, но и для долгосрочного стратегического планирования;
• — делает менеджеров программ ответственными за целевое использование подконтрольных им ресурсов и при этом расширяет поле для маневра ресурсами;
• — генерирует информацию о результативности, позволяя улучшать поставку услуг и перераспределять ресурсы в пользу более результативных программ и возникающих приоритетов;
• — упрощает структуру бюджета, повышает его прозрачность и доступность для всех заинтересованных лиц.

При переходе на программное бюджетирование системный подход к формированию бюджетных расходов для органов государственной и муниципальной власти (центров распределения ресурсов) проявляется в закреплении персональной ответственности органов власти и их структурных подразделений за конкретными программами, увязке распределения бюджетных средств с достижением конкретных результатов. Непосредственная реализация мероприятий программ осуществляется на уровне получателя бюджетных средств, оказывающего государственные (муниципальные) услуги. Системный подход на уровне центра затрат, в качестве которого может выступать сам орган власти или подведомственное ему бюджетное учреждение, должен проявляться в установлении государственного (муниципального) задания, описывающего стандарты качества оказания государственных (муниципальных) услуг.

Принятию программы предшествует длительная и сложная подготовка. Эта предварительная работа включает две стадии: подготовительную и предварительную.

На подготовительной стадии осуществляется выбор проблемы, решаемой программой, очерчиваются возможные границы, масштабы проблемы. В результате в органы управления представляется проблемная записка, на основе которой принимается решение о предварительной разработке программы.

На предварительной стадии глубоко анализируется состояние программы, подготавливаются исходные задания по ее разработке. Здесь точно очерчивается общественная потребность, удовлетворить которую обычными методами, без программы, невозможно; определяются главная цель и совокупность крупных подцелей, устанавливаются целевые нормативы и варианты укрупненных мероприятий по достижению целей, необходимые ресурсы, ориентировочные сроки и ответственные исполнители. На этой стадии осуществляются прогнозные расчеты — целевые и экстраполяционные, определяются границы и структура программы, составляется программа работ по организации разработки и реализации программы, обсуждается возможная система управления программой.

После проведения этой предварительной работы разрабатывается целевая программа. Разработка программы ведется поэтапно.

На первом этапе, как правило, осуществляется целевая разработка (структуризация исходной цели, построение дерева целей). В результате обрисовывается комплекс функционально выраженных подцелей программы с оценками относительной важности каждой подцели и количественно выраженными целевыми нормативами, разрабатываются варианты комплексов объективно выраженных целей, при этом цели оформляются в виде функционально или объективно выраженных потребностей, которые удовлетворяются в случае достижения основной цели.