Принципы и функции правовой экспертизы

Процесс правотворчества, в том числе и правовая экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, должен соответствовать основным идеям, определяющим содержание и направление правового регулирования — принципам права: общим, межотраслевым, отраслевым. В то же время есть ряд принципов, относящихся непосредственно к правовой экспертизе.

Принципы правовой экспертизы — это система взаимосвязанных между собой основополагающих начал, реализация которых в процессе экспертного исследования направлена на получение качественного результата, используемого в юридическом процессе.

В юридической литературе приводятся следующие принципы правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов^[1]:

• • принцип компетентности эксперта — наличие соответствующих предмету экспертизы профиля и уровня профессиональной подготовки эксперта;
• • принцип независимости эксперта — отсутствие каких бы то ни было факторов, способных повлиять на самого эксперта, на формирование его внутреннего убеждения по вопросам экспертизы, которые могут повлечь вынесения необъективного решения; также должна быть исключена его личная заинтересованность в предмете экспертизы;
• • принцип научности — при проведении правовой экспертизы должны учитываться все имеющиеся научные разработки и достижения не только юридической науки, но и иных отраслей знания;
• • принцип информационной обеспеченности — правовая экспертиза должна основываться на использовании широкого круга информации, позволяющей эксперту сделать правильные выводы;
• • принцип непрерывности — правовая экспертиза должна проводиться во времени как единый непрерывный акт;
• • принцип оперативности — правовая экспертиза должна проводиться в возможно короткие сроки, но так, чтобы это нс ухудшало ее качества;
• • принцип системности экспертизы — экспертная деятельность должна быть организована как комплекс согласованных и дополняющих друг друга действий;
• • принцип последовательности — все действия, составляющие правовую экспертизу, должны осуществляться друг за другом в определенном порядке;
• • принцип полноты — в процессе экспертизы должны быть осуществлены все необходимые исследования, а также экспертом должны быть представлены ответы на все поставленные вопросы;
• • принцип соответствия заявленным вопросам — исследование должно проводиться в рамках определенных границ, что, однако, не исключает возможности эксперта дать ответы на вопросы, выходящие за эти рамки;
• • принцип финансовой обеспеченности — любое экспертное исследование должно финансироваться независимо от удовлетворенности или неудовлетворенности заказчика выводами и рекомендациями экспертизы и др.

Назначение правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов выражается в ее функциях.

Функции правовой экспертизы — система устоявшихся направлений анализа нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в их взаимосвязи и взимообусловленности с целями и задачами права и правовой политики^[2].

Выделяются следующие функции правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов^[3]:

• • информационная функция — в результате правовой экспертизы формируется информация, которая может быть использована при принятии тех или иных решений;
• • юридико-техническая функция — предполагается выявление и устранение недостатков нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта, вызванных нарушением правил юридической техники;
• • объяснительная функция — проведение правовой экспертизы предполагает разъяснение содержания проведенного исследования, его результата, а также использованных методов;
• • оценочная функция — проведение правовой экспертизы позволяет оценить законность, правомерность и обоснованность нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта, его финансовую и организационную обеспеченность;
• • вспомогательно-аргументационная функция — результаты, полученные при проведении правовой экспертизы, позволяют обосновать точку зрения эксперта;
• • проверочная функция — при проведении правовой экспертизы устанавливается степень соответствия исследуемого объекта системе законодательства;
• • редакционная функция — правовая экспертиза помогает в устранении языковых ошибок, приведении текста в соответствие с официальноделовым стилем речи, редакционно-техническим нормативам;
• • гармонизирующая функция — с помощью правовой экспертизы совершенствуется правовая действительность, в которую полноценно вписывается исследуемый акт;
• • защитная функция — правовая экспертиза помогает в защите нрав и свобод человека и гражданина, интересов иных участников правовых отношений, основ конституционного строя Российской Федерации, современных правовых ценностей.

Подобное обилие функций позволяет сделать вывод о значении правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в деле формирования качественного, высокоэффективного законодательства, надлежащей реализации права, защиты прав и свобод личности, общества, государства.

7.4. Отдельные аспекты производства правовой экспертизы в Российской Федерации

В Российской Федерации нет закона иди подзаконного акта, который бы закреплял единый порядок проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов или проектов нормативных правовых актов на территории всего государства. В то же время актов, прямо или косвенно затрагивающих этот вид деятельности, много. Из документов, непосредственно посвященных правовой экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, особо можно выделить приказ Минюста России от 31 мая 2012 г. № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» (далее — Методические рекомендации), положения которого составляют основу настоящего параграфа.

Целью осуществления правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является выработка мер по обеспечению соответствия проверяемого объекта Конституции РФ и федеральным законам.

Деятельность в рамках правовой экспертизы условно можно разделить на три элемента:

• • изучение состояния правового регулирования в соответствующей сфере правоотношений;
• • правовая оценка на предмет соответствия Конституции РФ и федеральных законов формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия и обнародования, если оно имело место;
• • оценка соответствия правового акта требованиям юридической техники.

Изучение состояния правового регулирования в соответствующей сфере правоотношений предполагает выявление места рассматриваемого правового акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, а также их соотношение. При этом следует проанализировать не только федеральные законы и подзаконные акты, но и решения Конституционного суда РФ, иных судов.

Правовая оценка целей, задач и предмета правового регулирования

предполагает их анализ на соответствие основам конституционного строя Российской Федерации, основным правам и свободам человека и гражданина; также необходимо исследовать соблюдение правил разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Правовой оценке подлежат и полномочия органа или должностного лица, принявших правовой акт, на осуществление регулирования данного вопроса.

Анализируя конкретные правовые нормы, необходимо особое внимание уделять смыслу нормы и правовым последствиям ее применения. Особую внимательность следует проявлять, когда элементы правовой нормы находятся в разных нормативных правовых актах, а также при возникновении коллизии правовых норм.

При проведении правовой экспертизы необходима проверка соблюдения правил юридической техники. С этой целью в документе исследуются следующие элементы:

• • форма принятия;
• • наименование органа, принявшего правовой акт (в целях определения компетенции данного органа);
• • название, в краткой форме отражающее предмет правового регулирования, которое должно соответствовать содержанию правового акта;
• • дата и место принятия и (или) подписания;
• • номер;
• • полное наименование должности лица, подписавшего правовой акт;
• • источник официального опубликования;
• • дата (срок) вступления в силу.

Особое внимание при проверке соблюдения правил юридической техники уделяется использованию юридических терминов. Эксперту необходимо выявить:

• • употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;
• • имеют ли термины общепризнанное значение;
• • обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.

Для улучшения качества проводимых экспертиз авторы Методических рекомендаций привели примеры наиболее распространенных недостатков нормативных правовых актов, выявляемых при проведении правовой экспертизы, однако перечень этот сильно ограничен. В юридической литературе этот вопрос подробно рассматривается Т. Н. Москальковой и В. В. Черниковым, по мнению которых все нормотворческие ошибки можно свести в пять больших [ руин^[4].

• • Юридико-идеологические ошибки:
  • — несогласованность проекта с принятыми нормами и тенденциями правовой политики развития российского законодательства, международного права;
  • — преждевременность издания;
  • — неверное определение круга адресатов нормативного правового акта;
  • — неверно избранные методы (способы) правового регулирования;
  • — несоответствие вида нормативного правового акта предмету правового регулирования и др.
• • Юридико-компетенционные ошибки:
• — завышение уровня правового регулирования;
• — занижение нормотворческой компетенции;
• — присвоение нормотворческой компетенции других субъектов;
• — отсутствие согласования проекта с соответствующими органами и должностными лицами и т. д.
• • Юридико-содержательные ошибки:

несоответствие исследуемого акта Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным актам;

• — конкуренция правовых норм;
• — нарушение логического построения проекта, непоследовательность и незавершенность изложения нормативного материала;
• — неполнота нормативных предписаний;
• — дублирование норм проекта с правовыми нормами, содержащимися в ранее изданных нормативных правовых актах, а равно внутреннее дублирование и т. п.
• • Юридико-языковые ошибки:
• — смешение стилей языка;
• — применение сложных грамматических конструкций в ущерб смыслу;

использование словосочетаний, правовое содержание которых неопределенно;

• — неправильное употребление синонимов;
• — неправильное употребление предлогов и др.
• • Юридико-технические ошибки'.
• — неправильность расположения реквизитов;

фомоздкость наименований заголовков, названий разделов, глав, статей;

• — неверная рубрикация составных частей проекта;
• — расхождения в названиях документов, указанных в основной части акта, и их названием, указанным в приложении;
• — неправильное написание дат и т. д.

По результатам проведенной правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов готовится мотивированное заключение.

Заключение

эксперта должно быть представлено в письменной форме и содержать информацию обо всех элементах экспертной деятельности.

Структура заключения по результатам проведения правовой экспертизы должна включать в себя следующие элементы:

• • вводная часть экспертного заключения, которая содержит информацию о наименовании проводимой экспертизы, об эксперте, о поступивших для исследования материалах;
• • описательная часть экспертного заключения, отражающая процесс исследования и изучения экспертом материалов;
• • заключительная часть экспертного заключения, которая содержит выводы, а также их аргументацию, в том числе со ссылками на законодательство, акты органов судебной власти, международно-правовые акты.

Согласно Методическим рекомендациям заключение эксперта должно отражать следующие сведения^[5]:

• • реквизиты исследуемого нормативного правового акта или проекта;
• • повод проведения правовой экспертизы (принятие нового правового акта, внесение в него изменений, изменение федерального законодательсгва, поручения Президента РФ и Правительства РФ, обращения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов РФ, запросы аппарата полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе и т. д.);
• • предмет правового регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта РФ, совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ или ведения Российской Федерации;
• • состояние правового регулирования в данной сфере, необходимость и достаточность правового акта для урегулирования общественных отношений;
• • оценка компетенции принявшего нормативный правовой акт или подготовившего проект нормативного правового акта субъекта;
• • соответствие содержания правового акта Конституции РФ и федеральным законам;
• • оценка порядка обнародования (опубликования) правового акта при наличии сведений об обнародовании (опубликовании) правового акта;
• • соответствие формы и текста правового акта правилам юридической техники;
• • результаты антикоррупционной экспертизы правового акта (см. гл. 8).

Экспертное заключение по результатам правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов играет большую роль в правотворческом процессе, так как выявляет недостатки в исследуемом объекте, способствует приведению правового акта или его проекта в соответствие с существующими требованиями, создает основу для совершенствования нормативной правовой базы Российской Федерации.

В заключение стоит отметить, что правовая экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в современных условиях является неотъемлемым и важным элементом процесса правотворчества. Без осуществления надлежащего экспертного исследования сложно создать правовой акт, который мог бы стать действительно качественным, отражающим достижения юридической науки и практики, а также соответствующий реалиям жизни нашего общества. С учетом этого, вполне обоснованными представляются многочисленные предложения представителей научного сообщества о создании нормативного правового акта, который устанавливал бы единые правила производства правовой экспертизы в Российской Федерации.

• [1] См.: Закиров И. А. Правовая экспертиза. С. 16—17; Мамитова Н. В. Правовая экспертиза российского законодательства. С. 42—43.
• [2] См.: Мамитова Н. В. Правовая экспертиза российского законодательства. С. 46.
• [3] См.: Закиров И. А. Правовая экспертиза. С. 20—21; Мамитова Н. В. Правовая экспертиза российского законодательства. С. 46—47.
• [4] Москалькова Т. Н., Черников В. В. Нормотворчество: науч.-практ. пособие. М.: Проспект, 2011. С. 336−341.
• [5] В приложении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы содержатся образцы экспертных заключений по результатам проведения правовой экспертизы.