Государственные финансы в многоуровневой бюджетной системе

Изучив материал данной главы, студенты должны:

знать

• • как разграничиваются основные функции государства между уровнями бюджетной системы;
• • какие существуют критерии разграничения расходных обязательств;
• • какие существуют критерии разграничения источников доходов;
• • как соотносятся цели предоставления и виды межбюджетных трансфертов;
• • какие существуют способы формирования объема трансфертов и распределения трансфертов между получателями;

уметь

• • исходя из отчета об исполнения бюджетов определять, какой уровень власти осуществляет финансирование тех или иных расходов;
• • используя отчет об исполнения бюджетов, определять, какие источники доходов закреплены за тем или иным уровнем бюджетной системы;

владеть

• понятийным аппаратом теории региональных и муниципальных финансов.

Бюджетный федерализм

Общественный сектор большинства стран представляет собой структуру с несколькими уровнями управления. Объяснить взаимоотношения между уровнями бюджетной системы и определить пути их рационального взаимодействия призвана теория бюджетного (англ, fiscal — фискального) федерализма. Федерализм в данном случае подразумевает наличие как минимум двух обособленных уровней власти, обладающих собственными полномочиями и доходными источниками.

Бюджетный федерализм основан:

• • на самостоятельности^[1] и равноправии бюджетов, входящих в бюджетную систему;
• • законодательном разграничении расходных полномочий между органами власти;
• • законодательном разграничении доходных источников;
• • обеспечении вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетной системы.

Оставим за пределами данного учебника базовые модели теории федерализма, объясняющие преимущества децентрализации и рассматривающие вопросы определения оптимальной численности населения территорий (теорему о децентрализации, гипотезу Тибу и теорию клубов)^[2], и посмотрим, как распределяются основные функции государства: макроэкономическая стабилизация, перераспределение доходов и аллокация ресурсов (см. гл. 1), между органами власти различных уровней.

Макроэкономическая стабилизация, подразумевающая обеспечение высокой занятости и стабильного уровня цен, как правило — функция федеральных органов власти. Этому есть несколько объяснений (см., например, McLure and Martinez-Vazquez, 1999).

Обычно региональные органы власти не имеют в своем распоряжении достаточно инструментов, чтобы влиять на макроэкономическую ситуацию.

У субфедеральных органов власти весьма ограниченные возможности для займов и нет права печатать деньги. Даже если бы субфедеральные органы власти имели возможность и желание проводить стабилизационную политику, они бы столкнулись с затруднениями при финансировании дефицита, если, конечно, федеральное правительство не выступило бы гарантом по субфедеральным заимствованиям. В то же время безусловная поддержка федеральным правительством субфедеральных заимствований может вызвать неограниченный рост субфедерального долга, что в результате создаст угрозу для стабильности финансовой системы всего государства.

Но даже если регионы станут использовать бюджетно-налоговую политику для влияния на макроэкономическую ситуацию, эффект от их действий будет «размываться» из-за влияния на их экономику регионовсоседей.

Перераспределение доходов по ряду причин также, как правило, относится к функциям федерального правительства. Во-первых, попытки перераспределения на субфедеральном уровне не всегда оказываются успешными и могут создать условия для неэффективного распределения экономических ресурсов на территории государства. При введении прогрессивных налогов на субфедеральном уровне вероятна миграция капитала и жителей с высоким уровнем доходов в регион с относительно низким налоговым бременем. Противоположные проблемы возникают, когда мы рассматриваем расходы, связанные с перераспределением. Трансферты населению, предоставляемые субфедеральными органами власти, способны привлечь в регион малообеспеченное население, что нс позволит полноценно приводить политику поддержки нуждающихся.

Конечно, представленные аргументы действительны при условии мобильности факторов производства (в частности, трудовых ресурсов). В странах с переходной экономикой миграция затрудняется неразвитостью рынка недвижимости и низкими доходами населения. Однако если в условиях незначительной миграции субфедеральным органам власти и удастся снизить степень дифференциации доходов на своей территории, остается проблема неравенства доходов между субъектами РФ, и она может быть решена только на федеральном уровне.

Эффективное распределение ресурсов — третья функция государства. Децентрализация доходных и расходных полномочий позволяет субфедеральным органам власти предоставлять государственные услуги в объеме, соответствующем потребностям жителей, поскольку региональным и местным органам власти лучше, чем федеральному правительству, известны предпочтения населения. Как и в частном секторе, децентрализованное принятие решений может способствовать более эффективной аллокации ресурсов. Это происходит в силу того, что субфедеральные органы власти способны предоставлять набор услуг, в большей степени отвечающий потребностям и вкусам избирателей, проживающих на данной территории. Кроме того, решения субфедеральных органов власти в большей степени поддаются контролю со стороны населения. Децентрализация принятия решений расширяет возможности местных и региональных органов власти в выборе путей и методов экономического развития территорий. В то же время общенациональные цели могут достигаться в результате законодательного регулирования и стимулирования при помощи трансфертов из бюджета вышестоящего уровня, а также благодаря различным межрегиональным или межмуниципальным соглашениям.

• [1] Этот принцип, в частности, предполагает самостоятельность бюджетного процессаи подконтрольность исполнения бюджета органам представительной власти соответствующего уровня.
• [2] Данные модели представлены в учебниках по экономике общественного сектора, например: Экономика общественного сектора: учебник для академического бакалавриата / подред. Л. И. Якобсона, М. Г. Колосницыной. 3-изд., перераб. и доп., 2016.