Система мер но государственному управлению земельным фондом

Государственное управление земельным фондом является частью управленческой деятельности государства в целом, поэтому правоотношения в данной сфере должны соответствовать общим подходам к системе государственного управления. При этом специфика земельных правоотношений обуславливает особенные черты, присущие государственному управлению в данной области, сказывается на содержании функций государственного управления, системе и структуре государственных органов.

Земельные ресурсы, учитывая их исключительные особенности (пространственный базис, средство производства, природный компонент), являются, прежде всего, публичным достоянием, обеспечивающим благополучие всего населения.

Поэтому использование земель во все времена подвергалось регулирующему воздействию со стороны общества (традиции, мораль, религия и т. п.). Но по мере становления государственности и формирования права ключевая роль в управлении земельными ресурсами перешла к государству.

Именно государство обеспечивает соблюдение баланса социально-экономических интересов различных субъектов земельных правоотношений и наиболее рациональное использование земельных ресурсов путем правотворческой и правоприменительной деятельности.

Государственное управление земельным фондом — это целенаправленное воздействие со стороны государственных органов и их должностных лиц на отношения по поводу использования, охраны и оборота земель, а также управленческие действия непосредственно по отношению к землям (их учет, мониторинг).

Определенное участие в таком управлении принимают органы местного самоуправления. При этом они, с одной стороны, гак же, как и граждане и юридические лица сами подвергаются регулирующим воздействиям со стороны государства. С другой стороны, они активно участвуют в государственном управлении земельным фондом, действуя в пределах, установленных государством, под его руководством и в рамках общих целей и задач по государственному управлению земельным фондом. Им делегированы отдельные государственные функции. Например, при предоставлении гражданам земельных участков, находящихся в государственной собственности, для целей, не связанных со строительством, орган местного самоуправления на основании обращения исполнительного органа государственной власти утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка^[1].

Государственное управление земельным фондом (земельное управление) выражается в двух принципиально различных качествах:

• — государственная политика но управлению земельным фондом Российской Федерации, то есть управление государства как органа власти (суверена), обладающего территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности. При таком управлении земля выступает в качестве пространственного фактора для осуществления властных функций государства. Такое управление, как правило, выражается в обязательных властных предписаниях, адресованных землепользователям (например, в части соблюдения им природоохранных требований, при взимании земельного налога, при государственном земельном контроле и учете, при пресечении земельных правонарушений и т. п.);
• — хозяйственное управление, то есть управление государства как собственника земли. При таком управлении земля высту пает в качестве объекта управления в процессе хозяйственной деятельности государственных органов (в отношении этого объекта принимаются решения по приватизации земельных участков, передаче их в аренду, в пользование государственным унитарным предприятиям и др.). Решения органов государства, но хозяйственным вопросам в части земли, как имущества, принимаются ими в качестве хозяйствующих субъектов.

В нашей стране различие этих качеств стало принципиальным после ликвидации монополии государственной собственности на землю. Вместе с тем, эти качества публичной власти (орган власти и хозяйствующий субъект) все еще тесно переплетены, и порой бывает трудно различить, в какой именно роли выступают соответствующие органы, принимая решения, касающиеся земли. Например, в случае, когда местная администрация выставляет на аукцион земельный участок для строительства продуктового рынка, присутствуют и хозяйственный аспект (пополнение местного бюджета) и решение задачи по улучшению продовольственного обеспечения населения.

Государственная политика по управлению земельным фондом направлена на создание и совершенствование правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений. Такая политика осуществляется исходя из понимания о земельных участках как об особых объектах природного мира, используемых в качестве основы жизни и деятельности человека, средства производства в сельском хозяйстве и иной деятельности, и одновременно как о недвижимом имуществе с особым правовым режимом.

Целями государственной политики по управлению земельным фондом являются повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны.

Для достижения вышеназванных целей в рамках государственной политики по управлению земельным фондом решаются следующие задачи:

• — создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений;
• — обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия;
• — сохранение и повышение качественного состояния земель;
• — сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда;
• — обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков, в том числе направленных на защиту прав на недвижимое имущество, а также для снижения административных барьеров и обеспечения налогообложения недвижимости.

Государственная политика по управлению земельным фондом осуществляется посредством реализации следующих мероприятий:

• — разработка и принятие нормативных правовых актов, направленных на совершенствование земельно-имущественных отношений в соответствии с направлениями земельной политики;
• — разработка и осуществление государственных и муниципальных программ, но соответствующим направлениям земельной политики;
• — контроль и надзор за деятельностью органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по реализации земельной политики.

Также следует учитывать, что решение таких, связанных с управлением земельным фондом, задач как повышение почвенного плодородия, расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель, реконструкция и строительство мелиоративных систем предусматривает и современная государственная экономическая политика в сфере обеспечения продовольственной безопасности. При этом не просто должны быть доступны каждому гражданину пищевые продукты, надо гарантировать продовольственную независимость страны (то есть производство продовольствия российскими товаропроизводителями должно быть устойчиво и обеспечивать соответствующие объемы продовольствия).

Полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области земельных отношений определены в первую очередь ЗК РФ, а также иными федеральными законами (в частности, законом о местном самоуправлении).

К полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений отнесены следующие:

• — установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
• — установление ограничений прав землепользователей, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;
• — государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства;
• — осуществление государственного земельного надзора;
• — установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;
• — резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации;
• — разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, ЗК РФ, федеральными законами.

Поскольку российское государство имеет федеративный характер, а вопросы владения, пользования и распоряжения землей отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то в регулировании земельных отношений активно участвуют субъекты Российской Федерации. К их полномочиям отнесены:

• — изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации;
• — разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации, а также иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся такие вопросы, как:

• — изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд,
• — установление (с учетом требований законодательства Российской Федерации) правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований,
• — разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Современная система мер по государственному управлению земельным фондом (управление земельными ресурсами, земельное управление) сформировалась в условиях СССР. В своей основе она не изменилась. Хотя за последние 20 лет в системе земельных отношений и произошли весьма существенные перемены. Эти меры включают в себя:

• — установление целевого назначения земель и земельных участков (их отнесение к землям определенной категории);
• — осуществление мероприятий по охране земель как естественного ресурса, предусматривающих меры по сохранению и повышению ее продуктивности, соблюдение экологических требований в процессе ее использования;
• — распределение и перераспределение земель, которое осуществляется путем изъятия и предоставления земельных участков, а в последние годы также путем резервирования земель;
• — кадастровый учет земельных участков (до 2007 года — государственный земельный кадастр, в настоящее время — такой учет осуществляется в рамках ГКН);
• — регистрация прав на землю (после 1998 года такая регистрация вошла в систему единой государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним);
• — государственный мониторинг земель (начиная с 1991 года);
• — землеустройство;
• — государственный земельный надзор (до 2011 года — государственный контроль за использованием и охраной земель);
• — взимание платы за землю (с 1992 года);
• — применение различных мер ответственности к земельным правонарушителям;
• — урегулирование земельных споров (в СССР, а также и в Российской Федерации вплоть до 2001 года, когда был принят ЗК РФ, — внесудебное рассмотрение; в настоящее время — в судебном порядке).

Направления дальнейшего развития указанной системы определены Основами госземполитики (2012;2017).

Что касается перспективных направлений дальнейшего развития государственной политики по управлению земельным фондом, то на современном этапе развития земельных отношений основными из них являются:

— совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории;

совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям;

• — обеспечение гарантий прав на землю и защита прав и законных интересов землепользователей;
• — совершенствование порядка образования земельных участков;
• — совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля;
• — совершенствование порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд;
• — совершенствование порядка изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием" включая уточнение оснований для такого изъятия, а также полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий, связанных с изъятием;
• — уточнение случаев и порядка установления ограничений прав собственности на земельный участок без изъятия земельного участка, а также прав ограниченного пользования чужим земельным участком для обеспечения размещения линейных объектов и объектов, связанных с пользованием недрами, имеющих государственное или муниципальное значение;
• — развитие государственного мониторинга земель;
• — совершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении государственной политики по управлению земельным фондом, а также совершенствование порядка предоставления государственных услуг в области земельных отношений. Это направление предусматривает: 1) исключение требований о представлении заявителем документов, которые могут быть получены в порядке запроса у иных органов власти; 2) переход в основном к электронному документообороту; 3) опубликование в электронном виде документов, касающихся порядка предоставления государственных услуг в области земельных отношений, возможностей и условий предоставления земельных участков^[2].

При этом важно, что по мере распространения рыночных отношений в области землепользования все большее значение приобретают механизмы саморегулирования.

В этой связи, с одной стороны, сужается сфера действия административных регуляторов. Они применяются либо в отношении государственных и муниципальных органов (их структура, полномочия, регламенты взаимодействия), либо в исключительных случаях — в отношении частных лиц и их земель (например, допускается административное изъятие и резервирование земельных участков частных лиц для государственных или муниципальных нужд). С другой стороны, не следует приуменьшать значение административных регуляторов по целому кругу земельно-правовых вопросов: платежи за землю, учет земельных участков, земельный надзор и др.

Контрольные вопросы:

• 1. Охарактеризуйте систему государственного управления земельным фондом.
• 2. Охарактеризуйте цели и задачи государственной политики по управлению земельным фондом на современном этапе.
• 3. Как разграничены полномочия в области земельных отношений между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления?
• 4. Охарактеризуйте основные направления совершенствования системы государственного управления земельным фондом на современном этапе.
• 5. Применяются ли на современном этапе административные регуляторы землепользования?

• [1] См.: п. 4 ст. 34 ЗК РФ.
• [2] См.: Основы гостем политики (2012;2017).