Правовая природа мер принуждения, применяемых Банком России

Существенной с точки зрения как теории, так и правоприменительной практики является проблема классификации мер принуждения, применяемых Банком России, исходя из их правовой природы. В зависимости от отнесения меры принуждения к тому или иному виду мер по-разному выстраивается процедура применения этой меры.

Так, в отношении мер ответственности (наказания) существенным является то, что они применяются только в случае правонарушения и после определения события и состава правонарушения. В отношении иных мер такой строгости в процедуре нет, хотя установление процедуры (порядка применения меры) не исключено, а в некоторых случаях такой порядок определен достаточно подробно па уровне закона или иного нормативного правового акта.

К сожалению, федеральные законы, за малым исключением, не дают четких оснований для выводов о том, к какому виду мер принуждения может быть отнесена та или иная мера принуждения, полномочие на применение которой предоставлено Банку России. Исключение — и очевидное — это административные наказания, полномочие на применение которых есть у Банка России в соответствии с КоАП.

Даже с терминологической точки зрения в законах царит существенная неразбериха. Так, в Законе о Банке России можно встретить следующие термины, обозначающие меры принуждения, предусмотренные в рамках системы банковского надзора: «санкции» (отчасти в противовес «предписанию об устранении нарушений»; ст. 73, 74), «меры» (ст. 75 Закона о Банке России). При этом, как нам кажется, термин «санкции», который в «бытовой юриспруденции» является эквивалентом понятий «мера ответственности» и «наказание», применен недостаточно корректно, без четкого анализа тех мер принуждения, которые указаны в ст. 74 Закона о Банке России^[1]. В Законе о банках можем встретить такие термины, как: «меры Банка России, применяемые им в порядке надзора» (ст. 19), «меры, предусмотренные Федеральным законом „О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)“» (п. 6 ч. 1 ст. 20). В Законе о банкротстве используются понятия «меры» применительно к конкретным действиям, а также «требование Банка России». Закон о страховании вкладов и Закон о НПФ решили вопрос более однозначно, хотя вряд ли правильнее, отнеся все меры принуждения к «мерам ответственности». Впрочем, эти законы отразили некую «тенденцию упрощенчества», которая начала негласно преобладать в науке и практике и выражается в сведении всех мер государственного принуждения к мерам ответственности.

С учетом того, что именно в отношении кредитных организаций применяется более развитая система мер, не относящаяся к административным наказаниям, анализ нужно начинать именно с этих мер.

В правовой науке вопрос о классификации мер принуждения, которые может применить Банк России к кредитным организациям, поднимался достаточно часто. Так, А. Г. Братко отмечает, что «банковские санкции и банковская ответственность — это специфические формы санкций и ответственности, которые должны применяться на основе принципов банковского регулирования и банковского надзора»^[2]. А. Г. Братко делает этот вывод на основании следующих посылок: 1) нарушение банковского права не является правонарушением, а только нарушением корпоративных норм; 2) при применении санкций, содержащихся в банковском праве, не учитывается субъективная сторона юридической ответственности, вина юридического лица, в том числе и потому, что вина в качестве правовой категории для юридических лиц не характерна; 3) Банк России не является органом, который наделен полномочиями рассматривать дела о правонарушениях и применять меры юридической ответственности; для выявления такого рода правонарушений в банковской сфере необходимо создать специальный орган исполнительной власти. Поэтому «внимательный анализ.

тех мер, которые могут быть применены Банком России к кредитным организациям, убеждает в том, что все они имеют предупредительный характер [выделено автором. — А. Г.]. Пожалуй, как некая мера ответственности в банковском праве может рассматриваться только штраф"^[3].

Другие авторы (например, Я. А. Гейвандов, С. А. Голубев, Н. Ю. Ерпылева^[4]) ограниваются простым упоминанием о том, что в Законе о Банке России указаны санкции, которые вправе применять Банк России. Ряд авторов указывает, что меры воздействия, применяемые Банком России к банкам, являются мерами ответственности. В то же время не относят эти меры ответственности к мерам административного наказания и в конечном итоге никак не определяют правовую природу указанных мер^[5]. Е. Н. Пастушенко доказывает, что меры, применяемые Банком России к кредитным организациям, не являются административными наказаниями. Для обозначения этих мер она предложила новый и, как кажется, несколько искусственный термин «квазиадминистративные меры ответственности», дав позднее вполне традиционную классификацию мер административного принуждения^[6].

Авторы труда «Административная юрисдикция в финансовой сфере»^[7] признают существование проблемы соотношения законодательства об административной ответственности с законодательными нормами иных мер государственного принуждения, относя эту проблему к «одной из серьезнейших проблем административно-юрисдикционного законодательства»^[8]. Правда, решать эту проблему предлагается весьма странным образом: «предлагается составы правонарушений, изложенные в статье 74 Закона о Банке России, включить в статью 15.26 КоАП РФ. Предлагается наряду с санкциями, предусмотренными КоАП РФ, налагать на субъектов административных правонарушений в банковской сфере особые банковские меры государственного принуждения, предусмотренные статьей 74 Закона о Банке России. Для реализации указанного предложения необходимо дополнить КоАП РФ отсылочными нормами к статье 74 Закона о Банке России, содержащей особые меры государственного принуждения со специальным порядком их применения»^[9].

Для мер, полномочия на применение которых есть у Банка России, характерно то, что они применяются как при нарушении кредитными организациями и рядом иных категорий лиц требований нормативных правовых актов, так и при наступлении предусмотренных законом ситуаций, особых состояний, связанных как с конкретной кредитной организацией, так и с банковской системой в целом. Уже с этой точки зрения невозможно все меры принуждения, применяемые Банком России, сводить только к мерам административной ответственности^[10]. Очевидно, что наказанием является штраф (ст. 38, 74 Закона о Банке России).

Более того, исходя из второго критерия классификации мер принуждения, целью деятельности Банка России является не столько наказание виновных лиц (кредитных организаций или их должностных лиц), сколько предупреждение и пресечение нарушений законных интересов всего общества и неопределенного круга лиц (публичных интересов), а также восстановление нарушенного правопорядка. Событие нарушения может вызвать необходимость применения как меры пресечения, так и — в последующем — меры наказания, а также правовосстановительных мер. Необходимость предупредить правонарушение, нарушение правопорядка вызывает необходимость меры предупреждения. Вопрос о том, какие меры конкретно могут быть отнесены к мерам наказания, пресечения или предупреждения, может быть решен на основании системной связи формы меры, оснований и правовых последствий ее применения. В сочетании двух классификационных критериев — форма меры и основание ее применения, а также учитывая практические потребности классификации, пожалуй, действительно было бы неоправданно относить одну и ту же меру к разным по правовой природе мерам принуждения. Однако необходимо учитывать и такой важный фактор, как время, который в рамках рассматриваемых правовых процедур приобретает значение сроков применения меры принуждения. В сочетании этих трех факторов получается более динамичная система мер принуждения.

Так, запрет на осуществление банковских операций, введенный в случае выявления операций кредитной организации, влекущих наступление существенной угрозы кредиторам и вкладчикам, является мерой предупреждения. Тот же запрет, введенный при выявлении нарушений, которые влекут наступление существенной угрозы кредиторам и вкладчикам, является мерой пресечения. Но если тот же запрет был введен по истечении значительного срока со дня выявления правонарушения (а Банк России формально может применять меры в течение пяти лет с даты совершения нарушения), то он явно тяготеет к тому, чтобы считаться наказанием, независимо от формального указания на запрет в качестве меры административного наказания в КоАП. Вызывает обоснованное сомнение, что мера, применяемая в обстоятельствах, когда правонарушение окончено давно, может считаться мерой пресечения. И очень похож запрет на наказание, если он вводится в ответ на неисполнение кредитной организацией ранее направленных требований Банка России.

У мер пресечения есть одна особенность: они применяются (или должны применяться) к правонарушениям длящимся, иначе эти меры просто теряют свою «пресекательную» функцию. С этой точки зрения не просто классифицировать часто применяемую меру как требование об устранении нарушений. В свое время автор данной работы отнес указанную меру к правовосстановительным мерам^[11], и это предположение было поддержано в литературе^[12]. Однако также вполне допустимо и отнесение этого требования к мерам пресечения, так как основной смысл требования об устранении нарушений — пресечь нарушение, совершаемое кредитной организацией. Вряд ли можно требовать устранить нарушение, которое окончено, например, требовать устранить нарушение срока представления отчетности, если срок уже прошел, а отчетность не представлена. Здесь скорее можно говорить о требовании об устранении последствий нарушения. Указанное требование может быть отнесено к восстановительным мерам (конечно, оно еще должно доказать свое право на существование и быть введено в комплекс мер, предусмотренных законом).

Отметим также, что правовосстановительные меры, как и меры наказания, — нс столь частое явление в банковской сфере. К ним, в частности, может быть отнесено списание в бесспорном порядке с корреспондентского счета кредитной организации, открытого в Банке России, суммы недовнесенных в обязательные резервы кредитной организации средств (обязанность применения этой меры существует у Банка России в соответствии со ст. 38 Закона о Банке России).

В законодательстве, регулирующем иные сегменты финансового рынка, нет или почти нет положений, которые можно было интерпретировать как воззрение законодателя на природу мер принуждения. Да и число этих мер относительно невелико: требование об устранение нарушений, ограничение или запрет операций, приостановление деятельности или лицензии, отзыв (аннулирование) лицензии или исключение из государственного реестра. Как уже указывалось, содержащиеся в Законе о НПФ меры косвенно относятся к мерам ответственности, однако это можно счесть и некорректным лексическим выражением.

Более точен Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (ст. 11), который указывает, что предписания Банка России выносятся в целях прекращения и предотвращения [выделено нами. — А. Г.] нарушений законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и о рынке ценных бумаг, а также по иным вопросам, отнесенным к компетенции Банка России. Таким образом, предписания Банка России, принимаемые им в рамках данного закона, вполне можно отнести к мерам предупреждения или мерам пресечения. Но, с учетом вышеизложенного, вряд такой вывод прямо возможен: многое зависит от той процедуры, в рамках которой применяются эти меры.

Таким образом, можно говорить, что значительная часть мер принуждения, которые применяет Банк России, не относится к мерам наказания. Вместе с тем сложность классификации мер, применяемых Банком России, состоит в том, что отнесение конкретной меры к одной из существующих правовых групп мер принуждения зависит от ряда факторов, ведущими из которых выступают порядок и основания применения меры, а также фактические особенности се применения. Иными словами, чтобы мера принуждения из меры предупреждения или меры пресечения нс мигрировала в меры наказания, необходимы достаточно тщательная выверка процедуры применения мер и создание системы контроля правоприменительной практики. На финансовом рынке в целом показан баланс между мерами предупреждения и пресечения, с одной стороны, и наказанием, с другой.

• [1] Использование категории «санкции» в Законе о Банке России — результат зарубежного влияния на подготовку «банковских законов», которая осуществлялась в конце 80-х —начале 90-х гг. прошлого века. Категория «санкция» достаточно распространена в зарубежной теории права и законодательной практике, которая во многом влияет на наукумеждународного права («санкции в международном праве»). Так, французский теоретикправа Ж.-Л. Бержель выделяет два вида санкций, направленные на исправление и представляющие собой репрессивные меры. (Бержель Ж.-Л. Общая теория права: пер. с фр. / под ред.В. И. Даниленко. М.: NOTA BENE, 2000. С. 83 и след.).
• [2] Братко А. Г. Банковское право (теория и практика). М.: ПРИОР, 2000. С. 64.
• [3] Братко А. Г. Банковское право (теория и практика). С. 69. Позднее этот тезис былповторен автором в другой работе (см.: Братко А. Г. Центральный банк в банковской системеРоссии. М.: Спарк, 2001. С. 129). По, кстати говоря, все-таки штраф, как указывает А. Г. Братко, — мера ответственности. Каков социальный характер этой ответственности? Может быть — это корпоративная илидаже моральная ответственность и штраф — это нечто клубного штрафа за опоздание либоформа порицания. Похоже, что нет. И ответственность в банковском праве, которое, но мнению А. Г. Братко, является «формой проявления денежной власти» (Там же. С. 23) и в этомсмысле должно относиться к публичному праву, является публично-правовой ответственностью. Вряд ли штраф в банковском праве можно отнести к таким формам ответственности, как уголовно-правовая и конституционная. Остается только административная или финансовая ответственность. Иными словами, концепция «банковских санкций», предлагаемаяА. Г. Братко, внутренне противоречива.
• [4] Гейвандов Я. А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. М.: Изд-во МНИМП, 1997. С. 190; Голубев С. А. Государственное управление банковской системой (на примере России, Франции, Италии, Испании). М., 2000. С. 222; Голубев С. А. Роль Центрального банка Российской Федерациив регулировании банковской системы страны. М.: Юстицинформ, 2000. С. 143- 144; Ерпы-лева Н. Ю. Банковское право России: современные проблемы // Гражданин и право. 2002.№ 1.
• [5] Алексеева Д. Г., Пыхтин С. В., Хоменко Е. Г. Банковское право: учеб, пособие. М., 2010.С. 118 и след.
• [6] Общее административное право: учебник / под ред. А. Н. Старилова. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2007. С. 776 и след (автор главы — Е. Н. Пастушенко).
• [7] Административная юрисдикция в финансовой сфере: монография / под ред.М. А. Лапиной. М., 2015.
• [8] Там же. С. 10.
• [9] Там же. С. 215.
• [10] Авторы груда «Административная юрисдикция в финансовой сфере» этого обстоятельства как будто нс замечают и предлагают (судя по проектируемому составу ст. 15.26КоАП, Приложение Б10) наказывать за осуществление операций и сделок, представляющихугрозу кредиторам и вкладчикам. А где же основной принцип nulla poena etc.
• [11] Гузнов Л. Г. Применение Банком России мер принуждения к кредитным организациям: правовые аспекты // Деньги и кредит. 2005. № 12. С. 37.
• [12] Общее административное право: учебник / под ред. А. Н. Старилова С. 491,778; Рождественская Т. Э. Указ. соч. С. 166.