Компетенция Европейского Союза в сфере защиты окружающей среды

Государства европейского региона пристальное внимание уделяют защите окружающей среды. Анализ формирования и развития экологической политики, компетенции и права ЕС дает основание говорить о наличии определенного полезного опыта в сфере охраны окружаю;

щей среды: наличие института, контролирующего законодательство государств-членов и практику выполнения обязательств; наличие судебного механизма по разрешению споров в данной сфере; наличие существенных гарантий для физических и юридических лиц, а также неправительственных организаций по защите нарушенных прав экологического характера и т. д. Сложившиеся в ЕС экологические стандарты и модели представляют интерес не только для интеграционных объединений других регионов, но и для соседних государств, включая Россию, которая крайне заинтересована в развитии своего национального экологического законодательства. Как отмечают Л. Кремер и Г. Винтер (ФРГ), «ЕС сегодня является единственным регионом во всем мире, в котором цель защиты окружающей среды равнозначна и признана на одном уровне с целью экономического роста… Любое, как развивающееся, так и развитое государство, которое ищет образцы равновесия между экономическими и экологическими интересами, найдет в Европейском сообществе модель политического и правового баланса интересов в такой форме, которую никакое иное государство или другой регион в наши дни не предложат. При всех недостатках в деталях европейский образец создания и применения экологического права представляет собой в глобальном масштабе наиболее продвинутую и конструктивную модель, которая к тому же преодолевает идеи суверенитета в области экологии, так как окружающая среда не знает национальных границ»¹.

Сегодня защита окружающей среды относится к сферам совместной компетенции Союза и государств-членов, а политика ЕС в отношении окружающей среды — одно из направлений его деятельности. Правовая основа экологической политики закреплена в ст. 2, 3, 6, 174—176 Римского договора 1957 г., вторичное право ЕС в экологической сфере насчитывает более 300 актов. Однако так было не всегда. В ЕС судьба защиты окружающей среды складывалась весьма непросто, и правовое регулирование экологических проблем первоначально проводилось лишь на уровне вторичного права ЕС.

Вопросы природопользования и сохранения окружающей среды не были отнесены к юрисдикции Сообщества согласно Римскому договору^[1][2]. В качестве правовой основы создания экологических норм использовались ст. 100 и 235 Римского договора (ст. 94 и 308 в Ниццкой редакции). В ст. 94 предусматривается принятие мер с тем, чтобы обеспечить сближение законов, влияющих на функционирование европейского общего рынка. Принятие природоохранных мер на основе ст. 94 обусловливается тем, что различие в уровнях развития и экологических стандартах в государствах-членах наносит ущерб интересам создания общего рынка. Статья 308, наоборот, предусматривает право принимать меры в вопросах, о которых ничего не говорится в Договоре, но которые необходимы для достижения целей ЕС.

Так были приняты: Директива № 67/548/ЕЭС по вопросам классификации, упаковки и маркировки опасных веществ; Директива № 74/409/ЕЭС о сохранении диких птиц; Директива № 78/659/ ЕЭС о качестве пресной воды для рыбоохранных целей; Директива № 70/157 о допустимом уровне звукового давления выхлопных систем автотранспортных средств и Директива № 70/220, ограничивающая автомобильные выхлопные газы; Решение № 729/70, касающееся защиты земель в менее благоприятных для ведения сельского хозяйства регионах и др.

Подобные правовые меры, принимавшиеся на ранней стадии существования Сообщества и касавшиеся сохранения окружающей среды, имели разрозненный характер и не являлись результатом осуществления единой разработанной политики в данной сфере. В целом они имели прикладной характер по отношению к главной экономической задаче. Это еще раз подтверждается тем фактом, что все эти директивы, за исключением тех, что имели отношение к сельскому хозяйству, были приняты на основании ст. 100 и поэтому воспринимались как направленные на сближение мер по созданию или функционированию общего рынка. Об осуществлении Сообществом природоохранной стратегии на уровне правотворчества и правоприменения говорить еще было преждевременно. Окружающая среда фактически еще не стала объектом законотворчества институтов ЕЭС.

Существенные изменения в этом плане произошли в 1970;е гг., которые вообще ознаменовались резким возрастанием озабоченности общественности проблемой сохранения природы. Стокгольмскую Конференцию ООН по проблемам окружающей человека среды 1972 г. можно считать значительным событием не только с точки зрения формирования международного экологического права как важнейшей отрасли международного права, но и развития природоохранного направления в спектре приоритетных направлений деятельности Сообщества. На Парижской встрече глав государств и правительств Сообщества в октябре 1972 г. была принята Декларация, в которой провозглашалось, что экономический рост не является самоцелью, а также отмечалось, что защите окружающей среды должно быть уделено особое внимание.

Таким образом, государства — члены Сообщества, а также его институты стали обращать все больше внимания на экологические аспекты в процессе европейской экономической интеграции. Активную роль в этом проявляла, прежде всего, Комиссия, которая по собственной инициативе стала обращаться к Совету с предложением выработать программу действия в сфере охраны окружающей среды. Благодаря таким усилиям была выработана первая Программа действия в данной сфере в 1973 г. Первую Программу следует рассматривать в качестве поворотного пункта в эволюции природоохранной политики Сообщества. Она ознаменовала собой начало реальной политики, поскольку определила цели, сформулировала принципы, обозначила приоритеты и указала меры, которые необходимо было принять в рамках природоохранной деятельности в течение двух последующих лет.

Следует отметить, что Программа действий ЕС в области окружающей среды — это политико-правовой документ, определяющий приоритетные мероприятия на ближайшую перспективу и устанавливающий конкретные цели и задачи, достигнуть и выполнить которые ЕС под силу, исходя из современной ситуации. За все время проведения экологической политики было принято семь таких программ: в 1973 г. (1973—1976), 1977 г. (1977—1982), 1983 г. (1983—1986), 1987 г. (1987—1992), 1993 г. (1993—2000), в 2002 (2002—2012) и 2013 г. (2014—2020).

С 1 января 2014 г. до 31 декабря 2019 г. действует Седьмая программа ЕС, которая определяет девять приоритетных целей и устанавливает долгосрочную перспективу действий до 2050 г. (первые три цели):

• 1) природный капитал. Акцент делается на сохранении плодородных почв, земель, морей, пресной воды и чистого воздуха, а также биоразнообразия. Предполагается ускорить реализацию Стратегии биоразнообразия 2020 (2020 Biodiversity Strategy) и Концепции защиты водных ресурсов ЕС (Blueprint to Safeguard Europe’s Water Resources);
• 2) ресурсоэффективная экономика. Предполагается переход к ресурсосберегающей и низкоуглеродной экономике. Для этого необходимо: достижение целей «20−20−20 targets»¹ и разработка международного договора по изменению климата на период после 2020^[3][4] г.; значительное улучшение экологических характеристик продукции на протяжении их жизненного цикла; снижение воздействия на окружающую среду, включая сокращение пищевых отходов и использования биомассы;
• 3) благоприятная окружающая среда для здоровых людей. Этот приоритет охватывает проблемы здоровья и благосостояния человека, такие как загрязнение воздуха и воды, чрезмерный шум и концентрация химических веществ;
• 4) более эффективное осуществление экологического законодательства;
• 5) увеличение качества данных об окружающей среде;
• 6) улучшение инвестиционного климата для сохранения окружающей среды и реализации политики в области борьбы с изменением климата;
• 7) полная интеграция экологических требований в другие области человеческой деятельности;
• 8) устойчивое развитие городов;
• 9) решение современных международных экологических проблем.

Седьмая программа является центральным документом в области окружающей среды на европейском континенте. Учитывая масштабы предусматриваемых мероприятий и характер деятельности ЕС, в соответствии с программой координируются мероприятия в сфере охраны окружающей среды не только государств — членов ЕС, но и государствкандидатов, а также других стран Европы и европейских международных экологических организаций.

Единый европейский акт (ЕЕА), дополнивший Римский договор 1957 г., явился первым документом, который юридически отнес проблему сохранения окружающей среды к сфере интересов Сообщества. В ст. 130 (г—t) этого правового акта были определены цели, принципы и основные направления политики Сообщества в сфере природопользования и сохранения окружающей среды. С принятием ЕЕА правильным будет уже говорить о политике в области охраны окружающей среды de jure, но не de facto.

В ст. 130 г определялись цели экологической политики Сообщества: сохранение, защита окружающей среды и улучшение ее качества; защита здоровья человека; осторожное и рациональное использование природных ресурсов; содействие мерам, принимаемым на международном уровне в целях решения региональных или глобальных экологических проблем.

В п. 2 ст. 130 г сформулированы основные принципы экологической политики и права Сообщества: предосторожности; предотвращения ущерба окружающей среде; ликвидации ущерба окружающей среде путем устранения в приоритетном порядке его первопричины; «загрязнитель платит». Кроме того, требования, связанные с сохранением окружающей среды, должны быть интегрированы в разработку и осуществление политики Сообщества в других сферах.

Основные факторы, которые ЕС должен принимать во внимание при выработке своей политики, определены в п. 3 ст. 130 г ЕЕА: а) полученные научные и технические данные; б) состояние окружающей среды в различных регионах ЕС; в) потенциальные выгоды и затраты, которые могут явиться результатом действий или их отсутствия; г) экономическое и социальное развитие ЕС в целом и сбалансированное развитие его регионов. Пункт (4) ст. 130 г устанавливает принцип субсидиарности, согласно которому принимается решение о том, должно ли соответствующее действие осуществляться на уровне ЕС или на уровне государств-членов. Следует отметить, что Акт закрепил принцип субсидиарности исключительно для экологической политики ЕС. Политика в области окружающей среды, как отмечает П. А. Калиниченко, стала своего рода «полем экспериментов», сферой, в которой принцип субсидиарности проходил свою апробацию и только впоследствии был распространен на другие политики ЕС^[5].

Таким образом, поправки к первоначальному тексту Римского договора 1957 г. привнесли в природоохранную политику новые важные положения. Будучи по своей направленности многообещающими, новые положения Единого европейского акта, по сути, довольно абстрактны. Некоторые специалисты квалифицируют эти положения в качестве формирующих «конституционную» основу экологической политики ЕС.

Маастрихтский договор оказал воздействие на политику и полномочия ЕС в области охраны окружающей среды. В Преамбуле Договора государства-члены выразили стремление «содействовать экономическому и социальному прогрессу своих народов, исходя из принципа устойчивого развития и в контексте завершения формирования внутреннего рынка, укрепления сплоченности и охраны окружающей среды, а также претворять в жизнь политику, гарантирующую, параллельно развитие экономической интеграции, прогресс в других областях».

Согласно ст. 2 Римского договора 1957 г. одной из задач является содействие высокому уровню защиты и улучшению качества окружающей среды, повышению уровня и качества жизни. Таким образом, впервые с момента учреждения Сообщества охрана окружающей среды была приравнена по своему значению к экономическим целям Сообщества.

Маастрихтский договор внес коррективы в ст. 130 (г—t) Римского договора 1957 г. Были дополнены цели и принципы политики ЕС в области окружающей среды. Впервые в текст Римского договора включено требование, согласно которому природоохранная политика ЕС должна основываться на принципе «предосторожности». Эта политика дополняет ранее выдвинутый и включенный в Единый европейский акт принцип «превентивных действий, возмещения ущерба окружающей среде, главным образом, путем устранения его источников, и оплаты ущерба теми, кто его причинил».

В Маастрихтском договоре главы государств — членов ЕС сделали важный шаг к признанию «Европы с разными скоростями развития». Впервые для государств — членов ЕС, считающих затраты на ту или иную меру непосильными, в Договор официально внесено положение о временном отступлении от исполнения и (или) предоставлении финансовой помощи за счет средств Фонда сплочения, с включением указанного положения в соответствующий пункт законодательства. Такие отступления объявляются «временными», но что это означает, на практике точного определения не имеет. Например, Испания и Португалия добились отсрочки на 10 лет в осуществлении некоторых положений Директивы 88/609 относительно крупных сжигающих установок.

К Маастрихтскому договору была приложена Декларация государствчленов об оценке воздействия принимаемых ЕС мер на окружающую среду. Декларация подтверждает и усиливает их обязательство в этом направлении. В ней говорится: «Конференция отмечает, что государства-члены будут выполнять предложения, выработанные Комиссией, и, следовательно, будут учитывать воздействие „непрерывного развития“ на состояние окружающей среды».

Поправки, внесенные Амстердамским и Ниццким договорами, не содержат специальных «экологических» разделов. Вместе с тем в них имеются положения, о которых следует упомянуть. Так, впервые устойчивое развитие стало основной целью ЕС, что записано в ст. 2 и указывается в Преамбуле Амстердамского договора.

Поправки, внесенные в ст. 2 и 3 Маастрихтского договора, доводят требования в отношении окружающей среды до масштабов, невиданных в истории ЕС.

Согласно ст. 2 Маастрихтского договора содействие высокому уровню защиты окружающей среды ныне является одной из целей ЕС. ЕС согласно ст. 3 Договора осуществляет деятельность и по охране окружающей среды.

В соответствии со ст. 6 Маастрихтского договора потребности окружающей среды интегрированы в политику ЕС в целях содействия устойчивому развитию. Данная статья устанавливает экологические пределы достижения экономических, социальных и политических целей ЕС. Любое направление интеграции должно исходить из учета потребностей окружающей среды. Как отмечается в юридической литературе, отсылочный характер ст. 6 подчеркивает приоритетное значение решения экологических задач, этому должна служить вся деятельность ЕС. Таким образом, при реализации любой «общей политики» ЕС необходимо учитывать потребности окружающей среды.

В ст. 174 Маастрихтского договора отражены цели ЕС в данной области, которые остались без изменения; указывается основное направление — достижение высокого уровня защиты окружающей среды; закреплены принципы экологической деятельности ЕС: принцип превентивных действий (предупреждение загрязнений, — см., к примеру, Директиву № 94/46 об упаковочных материалах и отходах, ими создаваемых); принцип предосторожности (отсутствие научных данных не может являться причиной отмены или отсрочки действий ЕС по профилактике загрязнения окружающей среды, — например, Директива № 98/81 об использовании генетически измененных микроорганизмов); принцип возмещения ущерба окружающей среде; принцип ответственности загрязнителя. Эти принципы служат основой для толкования нормативных актов Сообщества о защите окружающей среды. В ст. 174 Договора также закреплены критерии, предназначенные для выработки программ дальнейших действий. Данная статья предоставив ляет ЕС право присоединяться к международным договорам по охране окружающей среды и участвовать в деятельности международных организаций в данной сфере.

Согласно ст. 175 Маастрихтского договора при принятии экологических решений, по общему правилу, используется процедура совместного принятия решений, а процедура консультации применяется по вопросам экологических налогов; мерам, связанным с городским и сельским планированием, землепользованием (за исключением отходов); водным ресурсам; вопросам, влияющим на выбор государствомчленом источников энергии. Статья 175 говорит о том, что мероприятия по охране окружающей среды, за незначительными исключениями, в целом финансируются государствами-членами.

Статья 95 Договора предоставляет возможность ЕС проводить меры по сближению экологического законодательства государств-членов. Однако при этом следует отметить, что данная статья направлена в первую очередь на достижение основной цели Договора — обеспечение функционирования внутреннего рынка. Более того, при выработке мер ЕС в рамках ст. 95 Договора применяется процедура совместного принятия решений. На основе ст. 95 экологические меры, принимаемые ЕС, должны базироваться на требованиях высокого уровня защиты, увязываясь тем самым с экологическими целями ЕС, содержащимися в ст. 2 Договора. Таким образом, экологическая политика и деятельность ЕС по сближению экологического законодательства государств-членов должны осуществляться в соответствии с экономическими целями ЕС.

Согласно ст. 176 Договора государства-члены обладают правом ввести более строгие природоохранные меры при условии: 1) их совместимости с положениями Договора; 2) информирования о них Комиссии;

3) что эти меры не носят дискриминационный характер.

Государства-члены могут также вводить меры, противоречащие правилам ЕС, при условии, что они: 1) предусматриваются законодательством ЕС; 2) подлежат инспекции со стороны ЕС. Более того, подобные меры должны иметь экологический характер, вводиться по экологическим причинам и осуществляться временно. Государства-члены могут оставить прежнее законодательство в действии после принятия мер по гармонизации законодательства при условии, что данное государство должно обосновать такое поведение научно.

В рамках Амстердамского договора принят Протокол и Декларация о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, которые играют большую роль в выборе правовых подходов к решению проблем природопользования и сохранения окружающей среды. Кроме того, принят Протокол о защите и условиях содержания животных, согласно которому ЕС и государства-члены должны при разработке и осуществлении политики в сфере сельского хозяйства, транспорта, внутреннего рынка и научных исследований всецело принимать во внимание требования о содержании животных.

Ниццкий договор не внес существенных изменений в экологическую политику ЕС. В рамках Ниццкого договора была подписана Декларация в отношении ст. 175 Римского договора 1957 г., в которой стороны подтвердили решимость видеть ЕС играющим лидирующую роль в деле защиты окружающей среды в Союзе и в международных усилиях в этом плане на глобальном уровне. Как подчеркивается в документе, в этих целях должны быть всецело использованы возможности, предоставляемые Договором, включая механизмы, ориентированные на использование условий рынка и направленные на достижение устойчивого развития. Отметим, что именно такого рода правовые механизмы рассматриваются как приоритетные в Пятой и, особенно, Шестой экологических программах Сообщества.

Раздел XX «Окружающая среда» (ст. 191—193) Лиссабонского договора 2007 г. служит основным источником компетенции ЕС в природоохранной сфере. Подлинной новеллой Лиссабонского договора стало включение в сферу экологической политики ЕС мероприятий, направленных на борьбу с изменением климата и решение других глобальных и региональных проблем окружающей среды (§ 1 ст. 191). Соответствующие положения отсутствовали не только в прежней редакции Договора, но и в проекте Европейской конституции 2004 г. Также можно отметить положение, согласно которому политика Союза в энергетическом плане должна проводиться «в соответствии с необходимостью сохранить и улучшить окружающую среду» (ст. 176А).

В настоящее время ст. 191 Лиссабонского договора следующим образом раскрывает цели экологической политики ЕС: «Политика ЕС в области окружающей среды должна способствовать достижению следующих целей:

• • сохранение, охрана и улучшение качества окружающей среды;
• • охрана здоровья человека;
• • разумное и рациональное использование природных ресурсов;
• • содействие принятию мер на международном уровне для решения региональных или всемирных экологических проблем и, в частности, борьбы с изменением климата".

Никаких изменений в процедуру принятия экологического законодательства ЕС Лиссабонский договор не внес.

Помимо договоров в формировании экологического права ЕС большую роль играют акты институтов ЕС, причем становление и развитие экологического права ЕС в первую очередь связано с вторичным правом ЕС. Регламенты, имеющие обязательную юридическую силу и подлежащие прямому применению всеми государствами-членами, — довольно редкое явление в экологической сфере. Они могут приниматься в тех случаях, когда затрагиваются вопросы внешней торговли. Например, в Регламенте 348/81 устанавливаются общие правила, применимые к импорту продуктов, полученных в результате китобойного промысла.

Ведущим источником экологического права ЕС являются директивы, специфика которых заключается в том, что в них фиксируются цели, которые следует достичь, конкретные же пути и методы их достижения остаются на усмотрение государств-членов. Часто требуемое законодательство принимается, но не обеспечивается его выполнение, и таким образом положения Директивы остаются практически не выполненными. На это обстоятельство обращалось внимание, в частности, еще в Четвертой экологической программе, в которой отмечалось, что одна из основных целей заключается в том, чтобы обеспечить выполнение государствами-членами директив и в юридическом, и в фактическом плане.

Решение является обязательным во всех своих частях для тех, кому оно адресовано. Что касается охраны окружающей среды, то решения использовались в связи с присоединением к международным конвенциям об охране окружающей среды и определенными процедурными вопросами.

Таким образом, можно констатировать, что, несмотря на наличие определенного правового режима, в рамках ЕС в сфере охраны окружающей среды компетенция государств-членов в нормотворческом процессе и имплементации этих форм остается решающей. Это, в частности, подтверждается тем фактом, что упомянутый режим базируется в основном на директивах, т. е. на актах, указывающих конечные цели достижения, но дающие государствам-членам свободу выбора средств достижения этих целей.

Экологические права человека не нашли пока закрепления в первичном праве ЕС. Доступ к информации и участие в процессе принятия экологически значимых решений регулируется Директивой № 2003/4 о доступе общественности к информации об окружающей среде, Директивой № 2003/35 об участии общественности в разработке программ, касающихся окружающей среды. Стремясь максимально способствовать защите процессуальных экологических прав ЕС стал в 2000 г. стороной Орхусской конвенции 1998 г., однако пока ЕС не удается полностью осуществлять положения Орхусской конвенции, о чем в частности свидетельствует обсуждение в рамках Орхусского комитета на конференции сторон Конвенции в г. Будва (Черногория) в сентябре 2017 г.^[6] В частности на встрече было отмечено, чтобы ЕС обеспечил, чтобы процедуры организации участия общественности в государствах-членах являлись транспарентными и справедливыми и чтобы в рамках этих процедур общественности предоставлялась необходимая информация.

Проблема выброса вредных веществ транспортными средствами регулируется Директивой № 96/62 об оценке и контроле над качеством воздуха, Директивой № 1999/30 о предельном значении содержания диоксида серы, диоксида азота и окислов азота, частиц пыли и свинца в воздухе и Директивой № 2002/49 об оценке шума и борьбе с ним.

Одним из новых направлений развития экологического права ЕС является защита климата и озонового слоя. Здесь можно отметить Директиву № 2003/87 о системе торговли сертификатами на эмиссию газов, создающих парниковый эффект, Директиву № 2004/101 о системе торговли сертификатами на газы, создающие парниковый эффект, в качестве проектных механизмов Киотского протокола. Указанные документы оказывают существенное влияние на развитие экономико-правового механизма защиты окружающей среды в ЕС. При этом следует отметить, что национальные суды государств — членов ЕС также включаются в процесс контроля за исполнением обязательств государств в процессе борьбы с изменением климата.

Нидерландский гражданский суд первой инстанции в 2015 г. вынес решение по иску «НПОУрджента и 886 граждан против Нидерландов»^[7] и в котором он указал государству Нидерланды сократить свои выбросы парниковых газов на 25% к 2020 г. по сравнению к уровням 1990 г. В решении суда рассматривался фундаментальный вопрос о том, в какой степени может вмешаться гражданский суд в принятии экологических решений, в частности где это касается национальной политики государств — членов ЕС.

В связи с этим можно отметить и другие экономические механизмы защиты экологии: Директиву № 2003/96 об экологизации системы налогообложения, Директиву № 2004/35 об экологической ответственности в связи с предупреждением и восстановлением ущерба окружающей среде. В ЕС действует система «эко-лейбл» — система экологической сертификации продукции (Регламент № 1980/2000), а недавно был принят Регламент № 66/2010, который направлен на улучшение этой системы. На добровольной основе функционирует также система экологического менеджмента и экологического аудита (Регламент № 1221/2009).

Вопросы регулирования и использования биотехнологий и генетически модифицированных организмов связаны с общей аграрной политикой ЕС и рассмотрены в соответствующем разделе учебника.

• [1] Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право ЕС / отв. ред. О. Л. Дубовик. М., 2007.С. 125.
• [2] Римский договор 1957 г. с самого начала предполагал наличие компетенции у органов ЕЭС по изданию нормативных актов по защите персонала и населения от радиациии от радиоактивного загрязнения окружающей среды.
• [3] Имеется в виду программа ЕС «20−20−20»: 1) снижение выбросов парниковых газовв ЕС от уровня 1990 г. на 20%; 2) повышение доли потребления энергии в ЕС, произведенной из возобновляемых ресурсов до 20%; 3) повышение энергоэффективности ЕСна 20%.
• [4] Данная цель уже достигнута — Парижское соглашение было принято 12 декабря2015 г. и вступило в силу 4 ноября 2016 г.
• [5] Калиниченко П. А. Экологическая политика и правовая охрана окружающей средыв Европейском сообществе // Право ЕС / под ред. С. Ю. Кашкина. М., 2009. С. 796.
• [6] URL: https://www.unece.org/env/pp/aarhus/mop6_docs.html
• [7] URL: