Европейский союз и защита прав человека

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • историю становления принципа уважения прав человека в праве ЕС;
• • структуру и содержание Хартии Европейского Союза об основных правах 2007 г.;
• • историю присоединения ЕС к Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.;
• • институты и агентства ЕС по правам человека;

уметь

• • юридически грамотно анализировать решения Суда ЕС по делам о защите прав человека;
• • работать с документами агентств ЕС по правам человека;
• • анализировать деятельности ЕС в области прав человека.

владеть

• • понятийным и категориальным аппаратом;
• • навыками анализа Хартии Европейского Союза об основных правах;
• • навыками работы с документами органов и институтов ЕС по правам человека, а также решениями Суда ЕС по делам о нарушениях прав человека;
• • навыками международно-правового анализа проблем, стоящих перед ЕС в области прав человека и поиска их решений.

Становление принципа уважения прав человека в праве Европейского Союза

Становление принципа уважения прав человека в праве ЕС прошло долгий и тернистый путь. Европейские сообщества создавались как сугубо экономические, поэтому первоначально положения о правах человека в учредительных договорах были опущены. Так, в Парижском договоре о создании ЕОУС 1951 г. говорится о верховенстве права, гарантом которого должен был стать Суд ЕС, и демократии, обеспечиваемой посредством создания Ассамблеи. Как и в Парижском договоре, в Римском договоре об учреждении Евратома 1957 г. нет положений, связанных с обеспечением прав человека. Римский договор об учреждении ЕЭС 1957 г. содержит нормы о свободе передвижения товаров, капитала, лиц, а также свободе предоставления услуг. Однако эти нормы лишь косвенно затрагивают вопрос гарантий прав человека и связаны скорее с основными целями и компетенцией Европейских сообществ.

Обойденный молчанием в Учредительных договорах Европейских сообществ принцип уважения прав и свобод человека постепенно начинает обеспечиваться практикой Суда ЕС, сыгравшей важную роль в формировании и развитии механизмов защиты прав человека в ЕС^[1].

Руководствуясь общепризнанными принципами международного права, международными соглашениями о правах человека, в которых участвовали государства — члены Европейских сообществ, учитывая право Европейских сообществ, а также конституционные традиции, законодательство и правоприменительную практику Германии, Италии и некоторых других государств, Суд ЕС стремился восполнить пробелы учредительных договоров, ориентированных на экономическую деятельность и ограничивающихся признанием лишь некоторых прав человека в сугубо экономических целях.

Судебная практика Впервые вопрос об основных правах человека был затронут Судом ЕС в 1969 г. в связи с делом 29/69 Erich Stauder с. Ville d’Ulm-Sozialamt, где речь шла о программе Европейского сообщества, предусматривающей поставки в рамках социальной помощи масла по низкой цене. Заявителю полагалось масло по низкой цене, однако он возражал против обязательного предъявления купона для получения масла, поскольку купон содержал информацию.

0 его имени и адресе. Заявитель полагал, что это унизительно и нарушает его право на частную жизнь, поэтому акт Европейского Сообщества, предусматривающий такую обязанность, должен быть аннулирован. Суд ЕС не усмотрел нарушения прав заявителя, однако в решении по делу сформулировал позицию, предопределившую вектор судебной практики по делам, касающимся прав человека: Суд ЕС указал, что будет защищать «основные права человека, как они вытекают из общих принципов Сообщества».

В решении по делу 11/70 International Handelsgesellschaft с. Einfuhr-und Vorratssttelle fiir Getreide (1970 г.) Суд ЕС подтвердил свою позицию: «Уважение основных прав является неотъемлемой частью общих принципов права, соблюдение которых обеспечивает Суд», — подчеркнув, что основные права человека должны обеспечиваться в рамках структуры и целей Европейских сообществ в соответствии с общими конституционными традициями государств-членов.

В 1970;е гг. толчком к развитию практики Суда ЕС в области обеспечения прав человека послужило противостояние, возникшее между Судом ЕС и Федеральным конституционным судом Германии, который указал, что передача полномочий Европейским сообществам не может лишить граждан — в данном случае немецких — той защиты, которую им обеспечивают положения национальных конституций в области прав человека. Федеральный конституционный суд Германии неоднократно поднимал перед Судом ЕС вопрос о нарушении правом Европейских сообществ основных прав человека, гарантированных Конституцией ФРГ (см., например, решение Федерального конституционного суда ФРГ от 29 мая 1974 г. по делу Solange I). В ответ Суд ЕС настаивал на том, что Федеральный конституционный суд Германии не вправе высказываться о недействительности актов ЕС ни при каких обстоятельствах, пусть даже он и считает, что они противоречат конституционному праву ФРГ и, в частности, положениям, гарантирующим уважение основных прав человека. В свою очередь, Федеральный конституционный суд Германии соглашался подчиниться только в случае соблюдения ряда условий, среди которых фигурировала эффективная защита конкретного кодифицированного перечня прав человека по праву ЕС¹.

Таким образом, Европейским сообществам было указано на необходимость закрепить в их правопорядке общепризнанные ценности, выходящие за пределы чисто экономического характера.

Суд ЕС 14 мая 1974 г. вынес решение по делу 4/73 J. Nold, Kohlen.-u.nd Baustoffgrobhandlung с. Commission. Дело касалось решения Комиссии в соответствии с Договором о ЕОУС, которое предусматривало, что оптовые продавцы угля не могут покупать уголь из Рура (область в ФРГ) непосредственно у производителя, если объем закупки меньше установленного минимума. Г-н Нолд — оптовый продавец угля — считал, что норма, предписывающая ему иметь дело с посредником, ограничивает его право собственности, так как препятствует свободному ведению экономической деятельности.

В решении по делу г-на Нолда Суд ЕС разъяснил, что международные договоры по правам человека, к которым присоединились государства — члены ЕС, в первую очередь Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., могут и должны учитываться в праве Европейских сообществ. Начиная с решения по этому делу, Суд ЕС стал регулярно обращаться к Конвенции. Так, в решении по делу 36/75 Roland Rudli с. Ministre de I’interieur (1975 г.) Суд ЕС прямо сослался на Конвенцию как международный договор, имеющий обязательную юридическую силу для всех государств — членов Европейских сообществ^[2] .

Упомянутые решения послужили основой для развития судебной практики Европейских сообществ в период с 1969 по 1980 г. Суд ЕС обеспечивал защиту основных прав человека, исходя из того, что уважение прав человека — неотъемлемая часть основных принципов права Европейских сообществ. Однако содержание прав человека, выделяемых из этих принципов, в судебной практике ЕС по-прежнему не было точно определено. Суд ЕС делал лишь общую ссылку на право государств —.

членов Европейских сообществ и международные соглашения, участниками которых эти государства являлись, исходя из приоритета общих интересов Европейских сообществ. Вместе с тем основополагающий характер прав человека для права Европейских сообществ уже не подвергался сомнению, а практика стала отправной точкой для формирования неписаного каталога прав человека в рамках Европейских сообществ. Впоследствии практика Суда ЕС была одобрена и принята всеми институтами и государствами — членами Европейских сообществ, а в дальнейшем была закреплена в преамбуле Единого европейского акта, в Маастрихтском, Амстердамском и Ниццком договорах.

В 1975 г. Комиссия Европейских сообществ приступила к разработке каталога основных прав и свобод человека, который отвечал бы реальным потребностям Европейских сообществ, и включал, прежде всего, экономические и социальные права.

В 1977 г. Европейский парламент, Европейская комиссия и Европейский совет приняли Совместную декларацию об основных правах, подчеркнув свое стремление «при осуществлении их полномочий и реализации целей Европейских сообществ» соблюдать «основные права в том виде, в каком они закреплены в конституциях государств-членов, а также в Конвенции о правах человека».

В Декларации о демократии, одобренной Европейским советом в апреле 1978 г., а затем в Торжественной декларации о Европейском Союзе 1983 г., подчеркивалось, что «соблюдение и поддержание представительной демократии и прав человека каждым из государств-членов является основным элементом принадлежности к Европейским сообществам».

Судебная практика Суд ЕС 13 декабря 1979 г. вынес решение по делу 44/79 Liselotte Hauer с. Land Rheinland-PfalzHauer. Истица оспорила регламент Сообщества, направленный на борьбу с перепроизводством вина и устанавливавший запрет высаживать новые виноградные лозы в течение трех последующих лет. По ее мнению, Регламент нарушал право на владение имуществом и право на ведение торговли. Суд ЕС согласился с тем, что Европейские сообщества допустили вмешательство в реализацию соответствующих прав, однако счел, что мера Сообщества оправдана как принятая в общих интересах, поэтому вмешательство в право собственности истицы пропорционально и обоснованно.

социальной хартией, а именно: свободы, равенства и социальной справедливости".

Этапным для развития права Европейских сообществ в области прав человека стал 1989 г.

Европейский парламент 12 апреля 1989 г. принял Декларацию основных прав и свобод человека. Документ включал 25 статей, гарантирующих гражданские, политические, экономические и социальные права. Среди них: право на жизнь, равенство перед законом, свобода передвижения, право собственности, право на доступ к информации и др.

Государства — члены Европейских сообществ 9 декабря 1989 г. приняли Хартию Европейских сообществ об основных социальных правах трудящихся, включив в нее право на занятость и вознаграждение, улучшение условий жизни и труда, социальную защиту, профессиональное обучение, а также другие права и свободы. Согласно п. 27 Хартии ответственность за гарантирование основных социальных прав, закрепленных в этом акте, «преимущественно несут государства-члены в соответствии с их национальной практикой»^[3].

Декларация, как и Хартия, носят рекомендательный характер, однако это не умаляет их политического значения, а также роли, которую они сыграли, в том числе при разработке Хартии Европейского Союза об основных правах.

Судебная практика Суд ЕС 13 июля 1989 г. вынес очередное «этапное» решение. В деле Hubert Wachuafc. Bundesamt Ernahrung und Forstwirtschaft речь шла о фермере, который работал на арендованной им земле и вложил в развитие производства собственные средства и труд. Однако по окончании срока аренды выяснилось, что результаты его усилий — увеличение квоты на производство молока, достались собственнику земли. Рассматривая данное дело, Суд ЕС впервые задался вопросом о том, должен ли он контролировать соблюдение прав человека при применении права ЕС не только органами и институтами ЕС, но и государствами. Позиция Суда ЕС была однозначна: требования защиты прав человека в правовом порядке ЕС «обязательны и для государств-членов, когда они применяют нормы Сообщества».

Договор об учреждении ЕС стал важным этапом и в развитии права ЕС в области прав человека.

В ч. 2 ст. F Маастрихтского договора предусматривается обязательство ЕС соблюдать основные права человека, вытекающие из Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и из общих конституционных традиций государств-членов, в качестве основных принципов права Европейских сообществ. Ссылка на основные права содержится также в разд. VI, посвященном сотрудничеству в области правосудия и внутренних дел.

После подписания Маастрихтского договора дебаты по вопросу прав человека не прекратились. Однозначные решения по некоторым проблемам так и не были приняты. Например, не был разрешен вопрос о присоединении к Конвенции. Маастрихтский договор закрепил основополагающее значение Конвенции в правопорядке ЕС, однако лишь как «источника вдохновения», не обладающего обязательной юридической силой. Не была разрешена и проблема разработки в правовой системе Европейских сообществ собственного каталога основных прав человека.

Судебная практика Между тем Суд ЕС постепенно начал обращаться к постановлениям ЕСПЧ. Первоначально Суд ЕС избегал любой ссылки на правовые позиции ЕСПЧ, заявляя, что толкование, предлагаемое ЕСПЧ, не соответствует праву ЕС¹ или что правовая позиция ЕСПЧ по вопросу, применимому к рассматриваемому делу, отсутствует. В некоторых случаях Суд ЕС настойчиво придерживался позиции, противоположной позиции ЕСПЧ.

Так, в Суд ЕС отказался распространять действие принципа неприкосновенности жилища, закрепленного в ст. 8 Конвенции, на коммерческие помещения, проигнорировав постановление ЕСПЧ по делу «Шаппель против Соединенного Королевства», вынесенное за полгода до решения Суда ЕС по аналогичному вопросу^[4][5].

Однако со временем противостояние ослабло и постепенно ссылки на постановления ЕСПЧ вошли в практику Суда ЕС, например, рассматривая жалобы, связанные с дискриминацией транссексуалов и гомосексуалистов; соразмерностью наказания; свободой прессы; неприкосновенностью частной жизни и др.

В свою очередь, ЕСПЧ ссылается на решения Суда ЕС со скидкой на особый характер правопорядка ЕС. Например, в постановление «Мустаким против Бельгии» (1991) ЕСПЧ заявил, что особенности процесса интеграции и становления гражданства ЕС оказывают влияние на толкование принципа запрета дискриминации по признаку национальности. ЕСПЧ также отметил, что особенности преюдициальной процедуры в рамках ЕС должны учитываться при оценке разумного срока судебной процедуры^[6].

В Постановлении по делу «Мэтьюз против Соединенного Королевства» (1999) ЕСПЧ указал, что должен принимать во внимание структурные изменения, закрепленные в договорах ЕС, природу Европейского сообщества и его особый правопорядок.

Позитивная практика уважения правовых позиций друг друга — основа успешного взаимодействия Суда ЕС и ЕСПЧ и в настоящее время. Так, в постановлении по делу «Dangeville против Франции» (2002) ЕСГГЧ пришел к выводу, что не имплементировав в национальное законодательство одну из Директив ЕС по налогообложению, Франция нарушила право собственности заявителя, гарантированное согласно ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции.

В деле компании Senator Lines (2003) к заявителю Комиссией ЕС были применены штрафные санкции за нарушение положений о конкуренции Договора о Европейском Сообществе. Компания подала иск в Суд первой инстанции. Одновременно компания Senator Lines подала жалобу в ЕСПЧ против (в то время) всех 15 государств — членов ЕС, обвиняя Комиссию ЕС в нарушении ст. 6 Конвенции (право на справедливое судебное разбирательство), так как компании предписывалось заплатить штраф до того как дело будет рассмотрено по существу Судом первой инстанции. Тем временем Суд первой инстанции постановил, что к компании несправедливо были применены штрафные санкции и снял с нее обязанность их оплачивать. В ответ ЕСПЧ прекратил судебное разбирательство по делу, так как дело было разрешено по существу.

Однако это не всегда позволяло избежать различий в определении объема и содержания отдельных прав и свобод человека.

Например, в деле «Огкет против Комиссии» (1989) Суд ЕС указал, что право не свидетельствовать против себя не закреплено в Конвенции о защите прав человека и основных свобод и не рассматривалось ЕСПЧ, а в международных и национальных актах, гарантирующих данное право, оно распространяется только на физических лиц в рамках уголовного процесса, но не затрагивает положения юридических лиц при спорах экономического характера. ЕСПЧ, напротив, указал, что, несмотря на отсутствие данного положения в тексте Конвенции, он признает существование такого права, поскольку ст. 6 Конвенции (право на справедливое судебное разбирательство) подразумевает существование права не свидетельствовать против себя. Кроме того, Конвенция дает расширительное толкование этого права^[7].

Защита прав человека явилась одним из объектов регулирования Амстердамского договора, подписанного 2 октября 1997 г. Только с его принятием в праве Европейских сообществ и ЕС появились серьезные положения об основных правах человека. Амстердамский договор, вводя положения, согласно которым права человека являются одним из основополагающих принципов ЕС, а их соблюдение — условием вступления в ЕС, ставит права человека во главу европейской интеграции.

Согласно ч. 1 ст. 6 Договора о ЕС в редакции Амстердамского договора «Союз основан на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также господства права — принципах, которые являются общими для государств-членов».

В ч. 2 ст. 6 Договора поясняется, что Союз уважает основные права человека, как они гарнированы Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г., и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов, в качестве общих принципов права Сообщества.

С принятием Амстердамского договора появились положения о контроле над соблюдением государствами — членами ЕС основополагающих принципов ЕС, в том числе принципа уважения прав человека, а также санкции, которые могут быть применены к нарушителю.

В соответствии со ст. 7 Договора о ЕС в редакции Амстердамского договора Совет ЕС, созванный на уровне глав государств или правительств, может констатировать наличие серьезного и неоднократного нарушения каким-либо государством-членом принципов ЕС, в том числе принципа уважения прав человека при условии, что рассмотрение этого вопроса было инициировано Европейской комиссией или одной третью государств — членов ЕС, а решение было принято единогласно после вынесения положительного заключения Европейским парламентом. Установив факт нарушения, Совет ЕС квалифицированным большинством голосов может принять решение приостановить определенные права государства-нарушителя, в том числе право голоса. Часть 3 ст. 7 Договора о ЕС в редакции Амстердамского договора предусматривает возможность принятия иных мер в отношении государства-нарушителя, которые могут быть определены Советом ЕС. При этом принятые санкции не влияют на необходимость выполнения соответствующим государством своих обязательств как члена ЕС.

Амстердамским договором также была расширена оговорка о недискриминации посредством установления общего запрета дискриминации по половому, расовому, этническому, религиозному признакам, на основании возраста, сексуальной ориентации и по другим основания (ст. 13).

Отношение к защите прав человека в рамках ЕС оставалось, тем не менее, неоднозначным. С одной стороны, каталог прав и свобод человека, а также объем защиты этих прав расширялись, с другой — развивалась все более ограничительная концепция их применения, не соответствующая провозглашенному основополагающему характеру прав и свобод человека, так как значение и роль многих положений были ограничены специальными оговорками. Например, статьи о гражданстве и свободе передвижения применялись «с учетом ограничений и условий, предусмотренных настоящим Договором, и в соответствии с положениями, принятыми для его применения» (п. 1 ст. 18 Договора о ЕС). В области социальных прав акты, принимаемые для их конкретизации, должны были учитывать «условия и технические нормы, существующие в каждом из государств-членов» и ни в коем случае не навязывать им принудительные меры, препятствующие созданию и развитию малых и средних предприятий (п. 2 ст. 137 Договора о ЕС) и т. д.

Ниццким договором 2001 г. была дополнена ст. 7 Договора о ЕС. Теперь кроме констатации грубого нарушения государством-членом принципов ЕС, включая принцип уважения прав и свобод человека, и санкций в отношении этого государства, предусматривалась возможность применения превентивной процедуры.

По мотивированному предложению одной трети государств — членов ЕС, Европейского парламента или Европейской комиссии при условии совпадающего положительного заключения Европейского парламента Совет ЕС может констатировать большинством в 4/5 голосов своих членов наличие действительного риска серьезного нарушения прав человека одним из государств — членов ЕС и дать этому государству соответствующие рекомендации. В преддверии констатации Совет ЕС обязан заслушать потенциальное государство-нарушителя. Кроме того, Совет ЕС может обратиться к незаинтересованным лицам с просьбой подготовить доклад о ситуации в данном государстве. Такой доклад должен быть представлен «в разумный срок».

После констатации наличия реального риска серьезного нарушения прав человека, государство, в котором этот риск существует, становится объектом постоянного мониторинга со стороны Совета ЕС, уполномоченного регулярно проверять, «сохраняются ли причины, приведшие к подобной ситуации».

Статья 7 Амстердамского договора 1997 г. была дополнена Ниццким договором 2000 г. Кроме установления факта грубого нарушения государством принципов ЕС и принятия мер в отношении этого государства, предусматривалась возможность применения превентивной процедуры при наличии реального риска серьезного нарушения прав человека одним из государств — членов ЕС, подготовка рекомендаций и мониторинг ситуации со стороны Совета ЕС на постоянной основе.

Новым этапом развития права ЕС, в том числе в области обеспечения прав и свобод человека, стал Лиссабонский договор 2007 г.

В ст. 2 Договора о ЕС была включена новая правовая категория — ценности ЕС, к числу которых относятся: уважение человеческого достоинства; свобода, демократия и равенство; верховенство права и права человека, в том числе права меньшинств. Эта система ценностей объединяет все государства — членов ЕС, для которых приоритетны: плюрализм, недискриминация, терпимость, правосудие, солидарность, равенство женщин и мужчин.

Уважать и следовать перечисленным ценностям обязан как ЕС в целом, так и государства — члены ЕС. В противном случае в отношении нарушителя могут быть применены санкции в виде приостановления отдельных прав, связанных с членством в ЕС.

Второй новеллой, внесенной Лиссабонским договором и важной для обеспечения прав и свобод человека в рамках ЕС, стало включение в ч. 1 ст. 6 Амстердамского договора 1997 г. положения равной силе учредительных договоров ЕС. Одновременно ЕС присоединяется к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., в которой закреплены основополагающие права человека — следствие конституционных традиций, общих для государств — членов ЕС.

Согласно п. 3 ст. 6 Договора о ЕС правам человека придается качество общих принципов права ЕС, что предопределяет совершенно новый статус прав человека в праве ЕС.

• [1] Например, С. Ю. Кашкин отмечает, что «политические институты ЕС и государства-члены подключились к усилиям в деле признания и защиты основных прав и свобод вслед за органами судебной ветви власти» // Право ЕС: документы и комментарии / под ред. С. Ю. Кашкина. М, 1999. С. 570.
• [2] Энтин М. Л. Защита и обеспечение прав человека по праву ЕС: курс лекций. М., 2003. С. 79—80.
• [3] Хартию подписали все государства, которые были членами Европейских сообществ на момент принятия этого документа, за исключением Великобритании.
• [4] См., например, решение Суда ЕС по делам Liselotte Hauer с. Land Rheinland-PfalzHauer (1979).
• [5] См.: постановление ЕСПЧ по делу «Шаппель против Соединенного Королевства"(1989).
• [6] См., например, постановление ЕСПЧ по делу «Пафитис и другие против Греции"(1998).
• [7] См.: постановление ЕСПЧ по делу «Функе против Франции» (1993).