Об эффективном, разумном, надлежащем и хорошем государственном управлении

При характеристике государственного управления, публичного администрирования в отечественной административно-правовой литературе и работах по теории государственного управления используются такие понятия, как эффективное, разумное, надлежащее, хорошее.

Представляется, что недооценка исследования проблематики государственного управления сказалась и на уровне теоретического осмысления его качественных характеристик, к числу которых и относятся названные выше термины. В этой связи, не останавливаясь на деталях и дискуссионных вопросах, стоит высказать несколько обобщающих суждений.

Для многих современных исследований эффективность государственного управления — это по-прежнему триада «цель — действие — результат»^[1]. При этом нередко, во-первых, проблематика эффективности государственного управления даже на уровне докторских диссертаций во многом сводится к рассмотрению эффективности действия права в дихотомии «законность — результат»^[2], во-вторых, не учитываются «побочные эффекты» государственно-правового воздействия, которые возникают при попытках достижения любых сформулированных политической элитой целей в минимально сжатые сроки и любой ценой.

Такое понимание эффективности особенно опасно для нашей страны, в которой весь путь советского, а частично и постсоветского периода государственно-правового строительства — это реализация мифологизированных, идеологизированных, волюнтаристских целей, которые пытались достигнуть любым путем, не считаясь даже с человеческими жертвами.

Эффективность является атрибутивным содержательным признаком социальной деятельности. В силу своей целесообразности предметная человеческая деятельность объективно эффективна. Государственное управление с точки зрения деятельностного подхода может быть эффективным и создавая, и разрушая что-либо, т. е. может быть эффективным как позитивно, так и негативно.

Эффективность в единстве этих разнонаправленных векторов представляет собой специфическое системное состояние государственного управления, отражающее качественную характеристику целей, принципов, содержания, организации, форм, методов, средств, личностного стиля и результатов управленческой деятельности по его осуществлению. Если это системное состояние соответствует потребностям общества с точки зрения конкретных критериев, содержащихся в социальных (правовых, нравственных, моральных, этических, экономических, организационных) нормах, мы говорим о преобладании позитивного вектора и надлежащем управлении, если не соответствует — о преобладании вектора негативного и об управлении ненадлежащем.

Сознательное упрощение этой объяснительной схемы позволяет увидеть, что эффективность публичного администрирования, надлежащее и ненадлежащее управление — понятия конвенциальные, в основе которых лежит некий консенсус в понимании социальных ценностей, которые и выступают тем мерилом, которое позволяет оценить вектор развития управления, соответствие его содержания и результатов этим ценностям.

Не менее важно и другое. Эффективность управления есть совокупный, интегративный результат эффективной реализации каждой из его функций — от целеполагания до корректировки принятых решений и выдвижения новых, уточненных целей. Реализация каждой из функций управления не может быть одинаково эффективной, сбои и просчеты возможны на всех этапах управленческого цикла. Главное, чтобы эти сбои не приобретали системный характер, мультипликативный и кумулятивный эффект, следствием чего являются различные формы патологии государственного управления: «от эрозии и посегментного разрушения системы государственного управления» до «коллапсов в системе государственного управления, вплоть до несостоятельности и … краха государственного управления»^[3].

Несмотря на предпринятую попытку раскрыть некоторые сущностные признаки эффективности управления, приходится признать, что это понятие пока относится к содержательно размытым, неопределенным интерпретациям процессов и результатов публичного управления. Строго говоря, к числу таких интерпретаций относятся и многие иные концепции, в частности, сформированная на Западе концепция «хорошего управления», критически оцененная западными же учеными как не имеющая теоретической полезности^[4]. Действительно, эта концепция не отвечает на многие вопросы, в том числе: как разграничить понятия «хорошее управление» и «эффективное управление», чем хорошее управление отличается от управления надлежащего^[5]. Но выстраивание концепций, характеризующих публичное управление через такие оценочные понятия, как «участие», «верховенство права», «прозрачность», «чувствительность», «ориентация на согласие»^[6], «справедливость», «стратегическое видение»^[7], отражает поиск идеального в качественном состоянии публичного управления.

Этот же поиск отражен в понятии «разумное управление». В теоретическом правоведении разумность рассматривается как технико-юридическое средство конкретизации права, обеспечения его гибкости, точности и, в конечном счете, эффективности^[8]. Разумный, т. е. основанный на разуме способ перехода от неопределенности к определенности правовых установлений в правоприменении, включая преодоление состояния «неустойчивой неопределенности» или бифуркации^[9], в государственном управлении, всегда должен наполняться содержанием реальных действий и решений, ценностно-правовое «наполнение» которых выражается такими понятиями, как оптимальность, заботливость, лояльность, компромисс, консенсус, сбалансированность интересов^[10].

В порядке обобщающих выводов отметим следующее.

1. Нетрудно заметить, что все лексические конструкции, характеризующие публичное управление как эффективное, надлежащее, хорошее, разумное, с разной степенью содержательно-смысловой определенности передают различные нюансы, оттенки, аспекты, срезы восприятия идеального управления как средства достижения целей государственного строительства, инструмента превращения действий и решений публичной администрации в благо для общественного развития.

Каждая из этих конструкций имеет под собой исторически сложившиеся нормативные и социокультурные основания. С юридической точки зрения эти основания придают государственному управлению связанность, с одной стороны, с публичной властью как способом организации человеческой жизнедеятельности и средством осуществления позитивного права, а с другой стороны, — с конкретным человеком как субъектом социальных притязаний, получивших форму субъективного права и тем самым официальное признание и гарантированную защиту государства. Эта связанность через юридическую и социальную ответственность власти позволяет достичь консенсуса в публичном управлении, понимаемого как качественный результат реализации права человека и гражданина на надлежащее публичное управление, отражающее принципиальное признание населением его полезности, разумности, качественности, эффективности.

2. Не следует безоговорочно отвергать теоретическую полезность концепций, обосновывающих содержание рассматриваемых понятий. Вычленение в каждом из них рационального, достоверного, аргументированного «зерна» может быть положено в основу институциональных, организационно-правовых, социокультурных инструментальных средств не только оценки текущего состояния публичного управления, но и его проектирования с заданными на перспективу параметрами.

Проектирование, т. е. сознательное и повседневное формирование таких параметров функционирования публичной администрации, которые могли бы оцениваться как эффективные, надлежащие, хорошие, разумные с точки зрения правовых, социальных, экономических, организационных критериев, предполагает наличие ряда условий.

Во-первых, каждое из этих оценочных понятий остается научной абстракцией и не может выполнять продуктивные с точки зрения потребностей социальной практики функции до тех пор, пока не будет соотнесено с конкретными социальными ценностями, воспроизводство, охрана и защита которых определяют правовые, нравственные, моральные, организационные координаты содержания и осуществления государственного управления.

Во-вторых, проектирование надлежащего управления предполагает его декомпозицию по конкретным сферам, объектам, территориям осуществления публичного администрирования. Это позволяет точно установить:

• 1) какие конкретно социальные ценности находятся в сфере регулирующих и охранительных воздействий конкретного субъекта публичного администрирования;
• 2) недостаточность, достаточность или избыточность регулирующих и охранительных средств, предусмотренных полномочиями и компетенцией конкретного субъекта публичного администрирования;
• 3) направления, формы и методы взаимодействия данного субъекта публичного администрирования с иными субъектами, действующими в этой сфере или на этой территории, в том числе с субъектами, представляющими институты гражданского общества.
• 3. В интересах согласованного развития теории государственного управления и административного права целесообразно определиться с научным и инструментальным статусом понятий, характеризующих публичное управление как эффективное, надлежащее, хорошее, разумное. В этой понятийной цепочке на первое, если можно так сказать — родовое, место следовало бы поставить эффективность как наиболее разработанное и укоренившееся в отечественной государственно-правовой традиции. Представляется, что понятие «эффективность» применительно к публичному управлению охватывает, вбирает в себя такие его качественные характеристики, как надлежащее, хорошее, разумное, придающие эффективности своего рода «человеческое измерение».

В заключение отметим, что понятия эффективного, хорошего, надлежащего управления носят и будут носить доктринальный политико-правовой и аксиологический характер до тех пор, пока не получат легального закрепления в нормативно-правовых актах¹. В качестве доктринальных понятий они могут оказать влияние на модернизацию парадигмы административного права как науки, учебной дисциплины и отрасли законодательства.

С точки зрения науки необходимость теоретической разработки этих понятий может существенно обновить предметное поле исследований, предусмотренных научной специальностью 12.00.14 — «Административное право; административный процесс» и, следовательно, расширить когнитивные горизонты молодых ученых, привить им вкус к междисциплинарным исследованиям.^[11][12]

С точки зрения учебной дисциплины необходимость усвоения соответствующих знаний о качественных состояниях публичного управления расширит перечень компетенций, предусмотренных образовательными стандартами, и, следовательно, позволит более качественно готовить специалистов для органов государственной власти, сократить в них число должностных лиц «с девственно чистыми представлениями об управлении»^[13].

С точки зрения административного законодательства использование доктринальных разработок позволит устранить избыточное многообразие в трактовке функций, задач, направлений деятельности, полномочий, имеющее место в значительном числе статутных законов и положений об органах публичной власти, их структурных и территориальных подразделениях.

Использование этих понятий в инструментальных целях способно помочь, в том числе и на законодательном уровне, в конкретизации критериев и показателей, используемых при оценке состояния публичного управления, действий и решений органов и должностных лиц публичной администрации, до уровня здравого смысла, отражающего социальное самочувствие граждан на пути преодоления традиционного для России отчуждения власти и населения, негативного восприятия государства российскими гражданами.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Раскройте понятие и соотношение таких категорий, как социальное, публичное, государственное управление.
• 2. Сформулируйте дискуссионные вопросы понимания содержания государственного управления.
• 3. Раскройте соотношение понятий «государственное управление» и «администрирование».
• 4. В чем заключается дискуссионность понимания функций управления и управленческих функций?
• 5. Раскройте содержание понятий «эффективное управление», «надлежащее управление», «разумное управление».

• [1] См., например: Алексеев С. Н. Эффективность институционально-правового механизма обеспечения правопорядка: автореф. дис… канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011.
• [2] См.: Шмалий О. В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты): автореф. дис… доктор юридических наук. Ростов н/Д, 2011.
• [3] Понкин И. В. Теория девиантологии государственного управления: Неопределенности, риски, дефекты, дисфункции и провалы в государственном управлении / ИГСУРАНХиГС при Президенте РФ. М.: Буки Веди, 2016. С. 60.
• [4] Gisselquisc R. М. What Does «Good Governance» Mean? // WIDER Angle Newsletter.2012. January. URL:
• [5] По мнению И. В. Понкина, более удачным и точным было бы использование лексической конструкции «надлежащее управление», а не лексической конструкции «хорошее управление», поскольку последняя конструкция содержательно является не вполнекорректной для русского языка калькой с иностранных выражений (англ, goodgovernance; фр. bonne gouvernance; исп. buen gobierno; нем. gute Regierungsfuhrung) и избыточно эмоционально окрашена (при общей размытости ее семантики). См.: Пон-кин И. В. Общая теория публичного управления. С. 125).
• [6] См.: Аврутин Ю. Е. Административное судопроизводство в системе процессуальнопроцедурных форм поиска консенсуса в сфере публичного управления: метаюридическоеизмерение проблемы // Административное право и процесс. 2014. № 11. С. 9—15.
• [7] См.: Сморгунов Л. В. Электронное правительство в контексте современных административных реформ на Западе // Технологии информационного общества. Интернет и современное общество: труды VI Всероссийской объединенной конференции.СПб., 2003. С. 133—35; Петров А. Ю. «Право на хорошее управление» (Right to GoodAdministration): традиции и современность // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2013. № 3(13). С. 88—89.
• [8] См.: Власенко Н. А. Разумность и определенность в правовом регулировании: монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М.: ИНФРА-М., 2015. С. 46—48.
• [9] Бифуркация с точки зрения теории систем и синергетики — это критическоесостояние системы, при котором она становится неустойчивой и возникает неопределенность: станет ли состояние системы хаотическим или упорядоченным. Подробнеесм.: Ельчанинов М. С. Российская трансформация с точки зрения социальной синергетики // Социологические исследования. 2003. № 8. С. 21—30.
• [10] См.: Аврутин Ю. Е. Процессуально-правовые формы обеспечения консенсусав сфере публичного управления // Журнал российского права. 2014. № 10. С. 103; Тонков Е. Е. Государство и гражданское общество в России: конфликт или диффузия? //Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Философия.Социология. Право. 2014. № 30(193). С. 118—124.
• [11] 1 Примером нормативного закрепления является Хартия Европейского Союза
• [12] основных правах (принята в г. Ницце 7 декабря 2000 г.), закрепляющая право членовСоюза на хорошее управление и раскрывающая его содержание в четырех небольшихпараграфах ст. 41.
• [13] Атаманчук Г. В. Внутренние источники и факторы государственно-управленческих кризисов в России. С. 30—31.