Государственный аппарат и механизм государства

В результате изучения главы студент должен: знать

• — понятие и признаки государственного аппарата и механизма государства;
• — соотношение понятий «государственный аппарат» и «механизм государства»;
• — понятие, признаки органа государственной власти, его виды;
• — принципы организации и деятельности государственного аппарата; уметь
• — оперировать юридическими понятиями и категориями по теме;
• — анализировать структуру и функции государственного аппарата;
• — понимать сущность и предназначение органов государственной власти;
• — понимать взаимосвязи в функционировании государственного аппарата и механизма государства;

владеть

• — юридической терминологией, но теме;
• — навыками системного анализа деятельности государственного аппарата;
• — навыками работы с учебной и научной литературой по теме.

Понятие и признаки государственного аппарата

В предыдущей главе при рассмотрении признаков государства мы отметили, что наличие государственного аппарата обусловливает саму возможность его фактического, внешне объективированного существования.

Государственный аппарат — это иерархическая система связанных между собой общими принципами организации государственных органов, с помощью которых государство выполняет свои задачи и функции.^{[1][2][3][4][5][6]}

Ценностный смысл (сущность) государственного аппарата состоит в следующем:

• 1) он представляет собой организованную материальную силу, располагая которой, государство осуществляет власть и управление в обществе;
• 2) выступает внешне объективированной формой существования государства;
• 3) через него реализуются функции государства, это функционирующее выражение государства.

В государствоведении предлагаются следующие основные модели государственного аппарата:

• — централизованно-сегментарная;
• — моноцефальная;
• — монотеократическая^[7].

Централизованно-сегментарная модель имеет следующие черты:

• 1) строится на основе принципа разделения властей;
• 2) относит к органам государства только центральные органы, действующие в масштабе всего государства (глава государства, парламент, правительство и др.);
• 3) преобладает выборность при формировании органов власти и управления;
• 4) коллегиальный порядок принятия решений;
• 5) многопартийность и идеологический плюрализм;
• 6) данная система может функционировать только в условиях существования развитого гражданского общества и высокого уровня политической культуры в государстве.

Моноцефальная система государственных органов характеризуется следующим:

• 1) строится на концепции единства государственной власти, отрицания принципа разделения властей;
• 2) органы соподчинены «по вертикали»;
• 3) преувеличенное значение государства, которое «по своему усмотрению» наделяет граждан правами или возлагает на них обязанности;
• 4) преобладает назначаемость при формировании органов власти;
• 5) применяется, как правило, единоличный, а не коллегиальный порядок принятия решений;
• 6) деятельность представительных органов власти во многих случаях носит формальный характер;
• 7) характеризуется однопартийностью или ограниченной, контролируемой многопартийностью.

Для монотеократической модели системы государственных органов характерно следующее:

• 1) строится на принципе духовно-государственного единовластия: совмещение в одном лице поста главы государства и высшего духовного лица страны или особая роль президента, который выступает как высший представитель официальной религии (Пакистан, Бангладеш и др.);
• 2) сочетает два элемента социальной регуляции: основополагающими выступают, прежде всего, догмы религии с сохранением некоторых пережитков общинных порядков при одновременном использовании нормативных правовых актов для регулирования более современных общественных отношений;
• 3) представительный орган выполняет консультативно-совещательные функции, и нередко он распущен или не предусмотрен вовсе;
• 4) глава государства может являться высшей судебной инстанцией;
• 5) наиболее важные должности занимают члены правящей семьи, принадлежащие к одному и тому же «благородному» племени, клану, роду;
• 6) власть главы государства на практике могут ограничить лишь члены его семьи.

Различают непосредственно-управленческие и правовые формы деятельности государственного аппарата:

• — непосредственно-управленческие формы не имеют юридического характера, а состоят в выработке научных рекомендаций, передаче опыта и т. п.;
• — правовые формы имеют юридический характер, т. е. являются общеобязательными для всех субъектов и вызывают государственно-обязательные последствия.

К правовым формам деятельности государственного аппарата относятся:

• 1) правотворческая — деятельность по подготовке проектов нормативных правовых актов, их принятию и изданию;
• 2) правоприменительная — деятельность по реализации юридических норм;
• 3) правоохранительная — деятельность по надзору и контролю за соблюдением законов, привлечению виновных к юридической ответственности.

Аппарат государства подразделяется на следующие крупные подсистемы:

• 1) в зависимости от властных полномочий выделяют две части:
  • — специфическую — ее органы обладают властными полномочиями,
  • — неспецифическую — ее органы властными полномочиями не обладают (С. С. Алексеев);
• 2) в зависимости от содержания деятельности органов государства различают:
  • — политическую часть аппарата государства, она формирует или реализует политику государства (парламентские, президентские, правительственные структуры),
  • — неполитизированную часть аппарата государства (административная часть). Она занимается повседневным управлением делами общества на основе норм административного права (В. В. Лазарев).

Некоторые авторы подразделяют аппарат государства на две подсистемы (в зависимости от места органа в государстве):

• — подсистему высших органов государства (представительные органы, глава государства, правительство и т. д.);
• — подсистему органов правопорядка (суд, прокуратура), а также силовые структуры (армия, полиция, органы госбезопасности). Они выполняют решения высших органов государства.

Наиболее широко система государственного аппарата представляется В. М. Сырых. Он выделяет шесть частей: глава государства, органы законодательной власти, органы исполнительной власти, суды, органы государственного принуждения, вооруженные силы^[8].

Наиболее распространенным является деление государственного аппарата на основе принципа разделения властей, который обеспечивает построение эффективной системы государственного управления. В соответствии с тремя основными ветвями власти выделяют системы законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти.

Для законодательных органов характерно то, что они являются:

• 1) органом представительным — представляют нацию, все слои населения;
• 2) органом суверенности народа — представляют собой форму осуществления народом своей воли;
• 3) органом законодательным — единственный орган, издающий законы;
• 4) органом первичным — создается непосредственно народом;
• 5) органом коллегиальным;
• 6) органом с верховными финансовыми полномочиями — утверждает бюджет страны, принимает отчет по его исполнению;
• 7) органом, который сам устанавливает свою компетенцию.

Законодательные органы, как правило, не имеют единой системы, вертикальной иерархической подчиненности.

В федеративных государствах существует три вида представительных органов:

• — высшие представительные органы (парламенты);
• — представительные органы власти и управления субъектов федерации;
• — местные органы власти и самоуправления (не относятся к органам государственной власти, но являются представительными органами низового звена).

Функции парламента — это основные направления его деятельности. Их четыре:

• — представительная — парламент представляет народ, выражает его суверенитет;
• — законодательная — парламент принимает законы;
• — контрольная — контролирует правительство, законность его действий, центральный банк;
• — финансовая — утверждает бюджет и следит за его расходованием.

Исполнительную власть от других ветвей власти отличает:

• 1) управленческий характер деятельности;
• 2) силовой характер деятельности;
• 3) производный характер формирования органов: они создаются представительными органами, имеют ограниченную компетенцию;
• 4) иерархический принцип построения, субординационный характер;
• 5) многочисленность аппарата;
• 6) сложный состав — система исполнительных органов складывается из президента, правительства и его главы, министерств, комитетов и т. п.;
• 7) универсальный характер деятельности — охват всех сфер общественной жизни;
• 8) специфическая правовая форма выражения деятельности — характеризуется подзаконным характером — «на основе и в исполнение закона».

Различают три формы исполнительных органов власти:

• — монократическая — власть сосредоточивается в руках главы государства, он формирует правительство;
• — дуалистическая — глава государства входит в исполнительную власть, правительство ответственно перед парламентом;
• — коллегиальная — глава государства образует коллегиальный орган, который принимает решения большинством голосов (Директория в революционной Франции, Федеральный совет в Швейцарии).

Обычно выделяют две основные функции исполнительных органов:

• — исполнительная деятельность — осуществление тех решений, которые приняты представительными органами;
• — распорядительная деятельность — осуществление управления путем издания подзаконных актов и выполнения организационных действий.

Центральными исполнительно-распорядительными органами являются: глава государства, правительство, министерства, ведомства, другие учреждения, полномочия которых распространяются на территорию всего государства.

В республиках главой государства является выборный президент, в монархических государствах — монарх. Его положение в механизме осуществления государственной власти зависит от формы правления. В абсолютной монархии глава государства сосредоточивает в своих руках всю власть. Типичный пример — Оман, Катар. В конституционной и дуалистической монархии исполнительная власть принадлежит монарху: он может быть главой правительства, назначать и смещать министров, в силу чего правительство ему подотчетно. В парламентских монархиях главой государства формально считается монарх. Однако фактически полномочия главы государства осуществляются правительством и его органами, формируемыми парламентом.

Президент как глава государства координирует деятельность всех высших органов власти, служит носителем и гарантом государственного суверенитета. Объем его полномочий зависит от способа его избрания: власть президента считается производной от народа или парламента. Его полномочия распространяются на все сферы внутренней и внешней государственной деятельности. В случае чрезвычайного или военного положения объем его полномочий становится практически неограниченным.

В России институт главы государства относят к числу органов государственной власти с особым правовым статусом. Президент РФ официально не входит ни в одну из ветвей власти, перечисленных в ст. 10 Конституции РФ, однако отнесен в ст. 11 к числу субъектов, осуществляющих государственную власть, и обладает целым рядом прерогатив (исключительных прав) в наиболее важных сферах, связанных с осуществлением властных полномочий.

Правительство — центральный орган исполнительной власти, который характеризуется тем, что:

• 1) является органом общей компетенции — все сферы и органы государственного управления подчинены ему, он нс имеет территориальных и отраслевых ограничений;
• 2) образован на срок полномочий высшего первичного органа, формирующего правительство, — оно формируется каждый раз заново с избранием нового президента или состава парламента;
• 3) обладает наиболее важными, общегосударственными полномочиями и возглавляет всю систему государственной администрации (за исключением главы государства);
• 4) является коллегиальным органом с коллегиальной ответственностью.

Органы судебной власти осуществляют правосудие по делам, связанным с разрешением спорных ситуаций, возникающих в процессе реализации правовых предписаний, а также определяют степень виновности лиц и устанавливают вид и объем наказания при совершении правонарушений.

Судебная власть существенно отличается от законодательной и исполнительной. Суд не создает общих правил поведения, как это делает парламент (исключением являются прецеденты в странах англосаксонской правовой семьи), он не занимается государственным управлением. Власть суда имеет конкретный характер. Действуя в особой процессуальной форме, суд рассматривает и решает конкретные дела: уголовные, в которых он оценивает доказательства совершения преступления и выносит приговор, гражданские (арбитражные), в которых имеется имущественный или иной спор между сторонами (физическими и юридическими лицами); административные дела (как правило, споры между гражданами и органами управления, а также дела, связанные с административной ответственностью за правонарушения); трудовые конфликты между работодателями и работниками и т. д.

Судебная власть принадлежит не судебному учреждению как таковому, включающему штатный персонал судей, секретарей, работников канцелярии (в некоторых странах также судебных следователей, прокуроров), а суду в форме судебного присутствия, судебного заседания. Она осуществляется единолично судьей (при рассмотрении незначительных правонарушений) или судебной коллегией, действующих в судебном процессе в рамках установленных сроков и процедур.

Должностные лица и государственный аппарат. Особое место в государственном аппарате занимают должностные лица — представители государственной власти — государственные чиновники, управомоченные самостоятельно выступать от имени государства, принимать волевые решения, обеспечивать реализацию этих решений при помощи государственных гарантий и санкций, в том числе при помощи механизма государственного принуждения.

Должностные лица — представители государственной власти осуществляют государственную власть в форме судебного, административного усмотрения. Предполагается, что выработка и принятие властного решения по делу является результатом сознательного волевого поведения (усмотрения) должностного лица. Вместе с тем должностное лицо принимает решение на основании и в рамках, предусмотренных действующим законодательством. Превышение должностным лицом своих полномочий рассматривается как произвол.

Должностные лица осуществляют государственную власть на профессиональной (возмездной) основе и не имеют права заниматься другими видами оплачиваемой деятельности (за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности). Выступая в качестве полномочных представителей государства, чиновники не должны использовать властные полномочия в эгоистических интересах личного или корпоративного характера.

Наряду с представителями государственной власти — профессиональными чиновниками существует особая категория должностных лиц, которые, находясь на государственной службе, вместе с тем являются представителями государственной власти только в период реализации конкретных профессиональных функций (часовой на посту, пограничник, охраняющий государственную границу, сотрудник ГИБДД, осуществляющий контроль за безопасностью дорожного движения, и т. д.). Особенностью в данном случае является выведение указанных лиц на время реализации ими государственно-властных полномочий за пределы служебной субординации. Выполняя эти функции, лицо является полномочным представителем государства и обязано подчиняться требованиям закона, даже в тех случаях, когда эти требования идут вразрез с приказами их непосредственных начальников (командиров).

• [1] Признаки государственного аппарата:
• [2] создается и формируется по воле государства;
• [3] призван выполнять задачи и функции, стоящие перед государством;
• [4] состоит из государственных органов власти и должностных лиц, образующих упорядоченную совокупность, находящихся во взаимосвязии взаимодействии как между собой, так и с населением;
• [5] органы государственной власти имеют соиодчиненность «по вертикали», обусловленную объемом их властных полномочий;
• [6] строится и функционирует на основе определенных, специфическихпринципов организации и деятельности.
• [7] 2 Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведении. М., 1997. С. 177.
• [8] Сырых В. М. Теория государства и права. М., 2004. С. 48.