Цели и задачи развития российской нефтяной отрасли в современных условиях

Учет возможных прогнозов развития российской нефтяной отрасли, влияния на нее внешних факторов требует уточнения целей развития, разработки стратегии достижения благоприятных сценариев, программы действий (дорожной карты).

Первый современный опыт формулирования цели и разработки стратегии развития нефтяной отрасли относится к 2003 г., когда был подготовлен и принят документ — Энергетическая стратегия России на период до 2020 года (далее — ЭС-2020)^[1]. Главными векторами перспективного развития отраслей топливно-энергетического комплекса, предусмотренными Энергетической стратегией России на период до 2020 года, были:

• • переход на путь инновационного и энергоэффективного развития;
• • изменение структуры и масштабов производства энергоресурсов;
• • создание конкурентной рыночной среды;
• • интеграция в мировую энергетическую систему;
• • развитие рыночной инфраструктуры энергетики (рыночные механизмы, институты открытой торговли энергоресурсами, инфраструктура их транспорта).

Как было показано выше, за время, прошедшее с начала реализации ЭС-2020, российский энергетический сектор развивался преимущественно в рамках основных прогнозных тенденций, несмотря на существенные изменения внутренних и внешнеэкономических условий в 2008—2009 гг. и 2014 г. Вместе с тем было принято решение вносить необходимые изменения в Энерготратегию не реже одного раза в 5 лет, что и было осуществлено в 2009 г., когда была принята ЭС-2030¹.

ЭС-2030 расширила временной горизонт прогнозирования, скорректировала концепцию развития в соответствии с новыми задачами и приоритетами страны, определила цели и задачи энергетического сектора страны на среднесрочный и долгосрочный период, ориентиры, механизмы государственной энергетической политики на отдельных этапах ее реализации, обеспечивающие достижение намеченных целей в условиях 2009 г.

Проводящийся после 2009 г. ежегодный мониторинг хода реализации ЭС-2030 показал, что количественные параметры энергетического сектора во многом оказались в пределах предусмотренного коридора. Однако ЭС-2030 была принята в разгар экономического кризиса 2009 г. в условиях высокой неопределенности. Это обстоятельство, наряду с принятыми ранее решениями о пересмотре энергопрограмм каждые 5 лет^[2][3], является причиной, что с 2014 г. предпринимаются попытки принять Энергостратегию до 2035 г. (далее — ЭС-2035). Но учитывая высокую волатильность геополитической и обстановки и макроэкономических параметров, разброс прогнозов, она пока не принята, хотя существуют и обсуждаются в экспертном сообществе ее несколько вариантов^[4].

Рассмотрим сначала цели и задачи, сформулированные в действующем документе — ЭС-2030.

Главная цель ЭС-2030 сформулирована как создание инновационного и эффективного энергетического сектора страны, адекватного как потребностям растущей экономики в энергоресурсах, так и внешнеэкономическим интересам России, обеспечивающего необходимый вклад в социально ориентированное инновационное развитие страны.

Для реализации цели ЭС-2030 обозначены следующие основные задачи:

• • повышение эффективности воспроизводства, добычи и переработки топливно-энергетических ресурсов для удовлетворения внутреннего и внешнего спроса на них;
• • модернизация и создание новой энергетической инфраструктуры на основе масштабного технологического обновления энергетического сектора экономики страны;
• • формирование устойчиво благоприятной институциональной среды в энергетической сфере;
• • повышение энергетической и экологической эффективности российской экономики и энергетики, в том числе за счет структурных изменений и активизации технологического энергосбережения;
• • дальнейшая интеграция российской энергетики в мировую энергетическую систему.

В доступных проектах ЭС-2035^[5] для целей и задач развития нефтяного комплекса используются другие формулировки: они разнятся как между собой, так и отличаются от ЭС-2030. Например, в одном из вариантов ЭС-2035 цель звучит как содействие динамичному социально-экономическому развитию страны через эффективное развитие энергетического сектора Российской Федерации и его трансформацию в меняющихся внутренних и внешних условиях. Она конкретизирована в виде задач, для которых определены количественные индикаторы по обеспечению рационального внутреннего спроса, экспорта и производства энергоресурсов, стимулированию развития смежных отраслей, увеличению энергетической эффективности экономики, повышению качества жизни населения, охране здоровья людей и окружающей среды, эффективному противодействию внешним и внутренним угрозам энергетическому сектору России.

Наличие количественных индикаторов выгодно отличает проект ЭС-2035 от действующей ЭС-2030, где задачи звучат несколько декларативно. В то же время, по нашему мнению, сама цель в ЭС-2030 сформулирована более четко, именно как цель, в то время как в рассматриваемом проекте ЭС-2035 цель и средства ее достижения разделены нечетко.

В других вариантах проекта ЭС-2035 встречаются формулировки не одной, а нескольких целей развития нефтяного комплекса, например:

• — стабильное, бесперебойное и эффективное удовлетворение экономически обоснованного внутреннего спроса на высококачественные нефтепродукты;
• — активное, без ущерба для внутренних потребностей и будущих поколений, сохранение и укрепление позиций России на экспортных рынках нефти и нефтепродуктов;
• — обеспечение стабильных поступлений в доходную часть консолидированного бюджета страны;
• — инновационное обновление комплекса, направленное на повышение энергетической, экономической и экологической эффективности его функционирования;
• — содействие формированию устойчивого спроса на современные научно-технические разработки и передовые технологии отечественного производства, тем самым способствуя процессу модернизации российской экономики;
• — опережающее развитие новых подходов к изучению, освоению и разработке все более сложных видов и источников углеводородного сырья, в том числе нетрадиционных^[6].

Такой подход затрудняет целостное восприятие цели, смешивает цели и задачи. По нашему мнению, наилучшим вариантом является краткая формулировка цели с дальнейшей ее конкретизацией в задачах, в которых определены целевые ориентиры. Кроме того, задачи должны конкретизировать именно цель нефтяной отрасли, не выходя за пределы отраслевой компетенции. Например, задачи, сформулированные в одном из проектов, звучат так:

• — обеспечить платежеспособный спрос на топливно-энергетические ресурсы на территории страны, существенно повысив энергетическую эффективность экономики с улучшением структуры энергоснабжения потребителей;
• — стимулировать развитие экономики и повышение качества жизни населения за счет институциональных, инфраструктурных и инвестиционных возможностей ТЭК;
• — сохранять лидерство в международных поставках топлива, осуществляя его экспорт в экономически оправданных размерах и направлениях с учетом геополитических интересов страны;
• — обеспечить экологически безопасное развитие энергетики при соблюдении нормативных требований к охране здоровья людей и окружающей среды;
• — эффективно противодействовать внешним и внутренним угрозам развитию ТЭК страны за счет активной мобилизации ресурсного, технологического и трудового потенциала энергетического сектора.

Данные задачи не могут быть решены только усилиями одной отрасли: их решение требует комплексных усилий, задействования всей исполнительной и законодательной власти. Такие формулировки не будут нацеливать на конкретный результат, могут демотивировать решение задач, действительно стоящих перед нефтяной отраслью.

Примером задач, сформулированных с целевыми ориентирами, показывающих, какие результаты должны быть достигнуты по различным направлениям развития нефтяной отрасли, являются задачи, сформулированные в Проекте ЭС-2035, представленном на сайте Минэнерго:

• 1. Обеспечение динамики добычи нефти, покрывающей потребности загрузки нефтеперерабатывающих мощностей и исполнения экспортных контрактов в объеме 490—550 млн т, создание инвестиционных условий для освоения континентального шельфа Российской Федерации.
• 2. Модернизация и развитие отрасли преимущественно на базе конкурентных отечественных технологий (импортозамещения), что обеспечит:
  • — увеличение коэффициента извлечения нефти с 28 до 40% (без учета разработки трудноизвлекаемых запасов);
  • — освоение трудноизвлекаемых ресурсов в объеме до 17% от общего объема добычи нефти (в настоящее время — около 8%);
  • — утилизацию не менее 95% извлекаемого попутного нефтяного газа (88,2% в 2015 г.);
  • — повышение выхода светлых нефтепродуктов с 58,6 до 70—79%.
  • — развитие отечественных технологий глубокой переработки «тяжелой» нефти, повышение эффективности переработки высокосернистой и сверхвязкой нефти.
• 3. Развитие сети нефтеи нефтепродуктопроводов на основе передовых технологий.
• 4. Перевод на новые технологии освоение трудноизвлекаемых запасов, малых месторождений, малодебитных и высокообводненных скважин, обеспечение повышения коэффициента извлечения углеводородов.
• 5. Расширение поисковых, геологоразведочных и других работ по освоению нефтегазового потенциала арктического шельфа, трудноизвлекаемых запасов и нетрадиционных видов углеводородного сырья^[7].

Важной отличительной особенностью ЭС-2030 и проектов ЭС-2035 является выделение, помимо задач, приоритетов развития, причем в проектах ЭС-2035 они вынесены в отдельные разделы, что подчеркивает их значимость. Так, в Проекте ЭС-2035, представленном на сайте Министерства энергетики, обозначены следующие приоритеты государственной энергетической политики:

• — гарантированное обеспечение энергетической безопасности страны и ее регионов, включая недопущение в любых условиях дефицита топливно-энергетических ресурсов (ТЭР), создание стратегических запасов топлива, необходимых резервных мощностей и комплектующего оборудования, обеспечение стабильности функционирования систем электроэнергетики и теплоснабжения;
• — стимулирование и поддержка инновационной деятельности организаций ТЭК и смежных отраслей промышленности в направлении повышения эффективности использования ТЭР и производственного потенциала ТЭК;
• — минимизация негативного влияния добычи, производства, транспортировки и потребления энергоресурсов на окружающую среду, климат и здоровье людей;
• — развитие конкуренции, включая обеспечение равных условий конкуренции для всех российских компаний на внутренних энергетических рынках, прозрачных, недискриминационных, рыночных механизмов ценообразования;
• — долгосрочное, прозрачное и сбалансирование тарифное регулирование естественно-монопольных и регулируемых видов деятельности энергетического сектора;
• — диверсификация направлений и товарной номенклатуры российского энергетического экспорта;
• — расширение технологического сотрудничества со странами БРИКС и ОПЕК;
• — развитие энергетической инфраструктуры Дальнего Востока, Восточной Сибири, российской Арктической зоны, Крымского полуострова и Калининградской области;
• — повышение эффективности деятельности государственных корпораций, акционерных обществ с государственным участием (в том числе оптимизация операционных и капитальных затрат) и в регулируемых видах деятельности;
• — совершенствование государственного управления энергетическим сектором, включая создание в рамках государственной информационной системы ТЭК интегрированной системы мониторинга энергетических рынков с формированием отчетных и прогнозных региональных и сводного ТЭБ в формате, соответствующем международной практике^[8].

Несмотря на то что выделение приоритетов является значительным шагом вперед, представленные на сегодняшний день формулировки, по нашему мнению, имеют недостатки. В частности, они не являются однородными: некоторые из них сформулированы как цели либо задачи, другие могут служить условиями реализации задач. Например, приоритеты № 1, 3 звучат как цели или задачи, другие приоритеты — как механизмы реализации задач. Представляется, что введение понятия «приоритет» без его четкого определения, без транспарентного разделения с задачами, без однозначно понимаемого встраивания их в дерево принятия решений не помогает, а затрудняет выполнение плана реализации (дорожной карты) энергетической программы.

Тем не менее можно утверждать, что сформулированные цели, задачи, приоритеты направлены на трансформацию топливно-энергетического комплекса из сырьевого экспортно-ориентированного «донора» российской экономики в современную высокотехнологичную и эффективную инфраструктуру, обеспечивающую как количественный, так и качественный экономический рост. В соответствии с этим Проект ЭС-2035 предполагает переход отечественной экономики к новой модели развития, ориентированной на эффективное использование отечественного ресурсного и инновационного потенциалов за счет формирования технологических цепочек с их насыщением инновационными технологиями. Таким образом, топливно-энергетический комплекс может создавать мультипликаторы экономического роста благодаря распространению инноваций, модернизации технологий в связанных отраслях.

Важной особенностью современных проектов ЭС-2035 является формулирование главного результата реализации стратегии. В проекте ЭС-2035, представленном на сайте Минэнерго, сформулировано, что главным результатом реализации Стратегии станет переход энергетического сектора страны на более высокий, качественно новый уровень, максимально содействующий динамичному социально-экономическому развитию Российской Федерации и обеспечивающий эффективное использование природно-ресурсного, производственного и финансово-экономического потенциала ТЭК¹.

В соответствии с задачей обеспечения достижения главного результата основные тенденции развития ТЭК должны сместиться:

• — к наращиванию объемов экспортной выручки на стимулирование платежеспособного внутреннего спроса;
• — к увеличению валовой добычи топлива на углубление его переработки с повышением разнообразия и качества выпускаемых продуктов;
• — к амбициозным крупным и дорогостоящим проектам на эффективные проекты в энергетической сфере, ориентированные на использование преимущественно отечественных материалов, оборудования и специалистов.

Реализация поставленных целей и задач, получение намеченных результатов российской нефтяной отрасли будет проходить на фоне следующих ключевых вызовов и проблем^[9][10]:

• — сравнительно низкий уровень и высокая волатильность цен на мировом рынке нефти;
• — насыщение европейского рынка дизельным топливом и уменьшение спроса в ближнем зарубежье;
• — преобладание на мировом рынке спроса на первичное сырье из России и продукты начальных стадий его технологического передела, обострение международной конкуренции за добавленную в процессе переработки стоимость;
• — рост конкуренции и трансформация мирового рынка (расширение использования нетрадиционных видов энергетических ресурсов, появление новых игроков на мировом рынке), что приводит к ухудшению рыночной позиции Российской Федерации;
• — увеличение себестоимости добычи вследствие преобладания трудноизвлекаемых запасов нефти и высокой выработанности действующих месторождений, что усложняет удержание достигнутых уровней добычи нефти;
• — ухудшение ресурсной базы топливных отраслей по мере истощения действующих месторождений, снижение размеров и качества новых открытий; при этом освоение сложных и удаленных провинций сдерживается недостаточным развитием передовых технологий и сервисных услуг;
• — снижение физико-химических характеристик добываемой нефти, включая повышение доли серы, что требует внедрения новых технологических решений и инвестиций и повышает себестоимость переработки нефти;
• — введение санкций в отношении энергетического сектора России, что грозит замедлить реализацию ряда крупных проектов в ТЭК, отсрочить обновление его инфраструктуры и производственных фондов, снизить темпы сокращения технологического отставания от ведущих игроков мирового энергетического рынка в потреблении и производстве энергоресурсов в условиях ограничения доступа к ключевым технологиям, оборудованию, и, потенциально, рынкам сбыта;
• — сокращение инвестиционных программ компаний ТЭК и, как следствие, снижение прогнозируемых темпов их развития, что вызвано неблагоприятной международной и макроэкономической ситуацией;
• — физическое и моральное устаревание инфраструктуры в энергетике, низкая экономическая и энергетическая эффективность;
• — сохранение высокой нагрузки энергетики на окружающую среду вследствие недостаточно активного использования возобновляемых энергоресурсов и «чистых» технологий;
• — ограничение возможностей наращивания валютных поступлений от энергетического экспорта ввиду стагнации спроса и изменения регулирования и механизма ценообразования на основном для России европейском энергетическом рынке;
• — смещение спроса из Европы в сторону развивающихся экономик (АТР, БРИКС), где присутствие России ограничено, что приводит к необходимости перестройки системы сбыта и инфраструктуры;
• — нивелирование возникших при девальвации рубля конкурентных преимуществ российских энергоресурсов за счет высокой стоимости капитала и ограничений доступа к внешним инвестициям и технологиям.

Помимо вышеназванных внутренних среднеи долгосрочных отраслевых проблем, сохранились такие недостатки государственной энергетической политики и системы регулирования, как:

несбалансированность налогового, таможенного и тарифного регулирования в нефтегазовом комплексе;

• — незавершенность формирования устойчивой модели функционирования энергетических рынков, особенно рынков природного газа и электроэнергии;
• — недостаточно высокая инвестиционная привлекательность ряда секторов ТЭК в связи с нестабильностью регулирования, ухудшением конкурентной среды;
• — отсутствие целостной стратегии управления государственными активами в энергетическом секторе.

Вместе с тем аналитики подчеркивают, что энергетический сектор России располагает большими возможностями преодоления этих вызовов и угроз, благодаря:

• — наличию крупнейшей ресурсной базы, способной обеспечить нужды страны и рациональный экспорт топлива, по меньшей мере, до середины XXI века;
• — потенциалу энергосбережения (исходя из опыта передовых стран, он составляет треть текущего энергопотребления);
• — наличию инфраструктурных коммуникаций как внутри страны, так и в экспортных направлениях.

Особым механизмом выполнения поставленных целей и задач, реализации стратегии в современных условиях являются т.н. стратегические инициативы развития российской энергетики. В Проекте ЭС-2035 выделены следующие группы стратегических инициатив^[11]:

• 1) формирование нефтегазовых комплексов в восточных регионах страны;
• 2) освоение углеводородного потенциала континентального шельфа арктических морей и Севера России;
• 3) развитие технологического энергосбережения;
• 4) развитие внутренней энергетической инфраструктуры;
• 5) изменение географии сырьевой базы топливно-энергетического комплекса.

Реализация стратегических инициатив позволит достигнуть следующих важных результатов.

Формирование нефтегазовых комплексов в восточных регионах страны (континентальный шельф Сахалина, Республика Саха (Якутия), Магаданская, Иркутская области и Красноярский край) позволит диверсифицировать экспортные поставки углеводородов, направив их в страны АТР.

Освоение углеводородного потенциала континентального шельфа арктических морей и северных территорий России сыграет стабилизирующую роль в динамике добычи нефти в стране, компенсируя возможный спад уровня добычи в традиционных нефтегазодобывающих районах.

Развитие технологического энергосбережения предполагает переход к применению более современных технологий в секторах промышленности с наибольшим потреблением энергетических ресурсов, обновление устаревших действующих нефтепроводов, утилизацию попутного нефтяного газа (ПНГ) и шахтного метана.

Создание эффективной внутренней энергетической инфраструктуры позволит трансформировать роль энергетики в развитии экономики России, станет основой конкурентоспособности всех отраслей российской экономики, позволит ограничить рост энергетических издержек.

Изменение географических приоритетов развития сырьевой базы топливно-энергетического комплекса приведет к ускоренному росту запасов углеводородов. Соотношение ежегодного прироста запасов топливно-энергетических ресурсов и объема их добычи должно превысить единицу уже к 2020—2025 гг.

Выполнение поставленных перед нефтяным комплексом целей, задач, стратегических инициатив с учетом обозначенных приоритетов предполагает использование конкретных институциональных, финансово-экономических, организационных механизмов. К важнейшим из них, на наш взгляд, относятся:

• — система инвестиционного обеспечения развития отрасли;
• — использование проектного финансирования;
• — налоговый режим, обеспечивающий баланс между текущими и долгосрочными стратегическими целями страны;
• — система ценообразования на нефть и нефтепродукты;
• — продвижение маркерных сортов российской нефти на международном уровне, развитие в России биржевой торговли нефтью.

Функионирование данных механизмов в России в настоящее время, возможности адаптации зарубежного опыта, предложения по дальнейшему развитию с учетом современных российских реалий будут подробно рассмотрены в последующих главах.

Выводы

Главная цель ТЭК сформулирована в нормативных документах как создание инновационного и эффективного энергетического сектора страны, адекватного как потребностям растущей экономики в энергоресурсах, так и внешнеэкономическим интересам России, обеспечивающего необходимый вклад в социально ориентированное инновационное развитие страны.

Отличительной особенностью действующих документов и проекта ЭС-2035, представленного Министерством энергетики, является выделение, помимо цели и задач, приоритетов развития и стратегических инициатив, наличие количественных ориентиров планируемых результатов.

Сформулированные цели, задачи, приоритеты направлены на трансформацию ТЭК из сырьевого «донора» российской экономики в высокотехнологичный сектор. ТЭК может создавать мультипликаторы экономического роста благодаря распространению инноваций, модернизации технологий в связанных отраслях.

• [1] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 г.№ 1234-р
• [2] Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р «Об ЭС-2030». Консуль-тантПлюс: www.consultant.ru (дата сохранения: 07.07.2017).
• [3] Продление прогнозного периода до 2035 г. выполнено в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации (протокол от 30.10.2013 № 38).
• [4] Проект Энергостратегии Российской Федерации на период до 2035 года (редакция от 01.02.2017). URL: https://minenergo.gov.ru/node/1920, другие варианты: http://nnhpe.spbstu.ru/wp-content/uploads/2015/01/energeticheskaya_strategiya_2035.pdf
• [5] Имеются в виду проекты, выложенные в Интернете на сайте Минэнерго, а такжеведущих разработчиков.
• [6] URL: http://nnhpe.spbstu.ru/wp-content/uploads/2015/01/energeticheskaya_strategiya_2035.pdf. С. 97.
• [7] Проект Энергостратегии Российской Федерации на период до 2035 года (редакцияот 01.02.2017): https://minenergo.gov.ru/node/1920, с. 20, 42.
• [8] Проект Энергостратегии Российской Федерации на период до 2035 года (редакцияот 01.02.2017): https://minenergo.gov.ru/node/1920, с. 16.
• [9] Проект Энергостратегии Российской Федерации на период до 2035 года (редакцияот 01.02.2017). URL: https://minenergo.gov.ru/node/1920, с. 66.
• [10] Там же, с. 19.
• [11] URL: http://nnhpe.spbstu.ru/wp-content/uploads/2015/01/energeticheskaya_strategiya_2035.pdf, с. 83.