Российская историческая традиция местного самоуправления

Развитие политической системы России на протяжении большей части ее исторического пути характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне. В силу этого Российская Федерация имеет своеобразный исторический опыт местного самоуправления, отличный от западного, и потому она не может быть отнесена к какой-либо из перечисленных выше классических моделей муниципальной организации.

Местное самоуправление — одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Переломное значение для развития местного самоуправления в постсостсоветской России имело принятие Конституции 1993 года. Гарантируя самостоятельность местного самоуправления, она оставляла простор для творчества в построении российской модели местного самоуправления. В вопросах местного самоуправления Конституция РФ основывалась скорее на «англосаксонской» модели, несмотря на закреплении возможности передачи муниципалитетам отдельных государственных полномочий с финансированием.

Местное самоуправление европейского типа исторически складывалось долгий период времени. Основа европейского местного самоуправления: неприкосновенность частной собственности, национальная однородность жителей, взаимоотношения между людьми, основанные на христианских ценностях, и примерно одинаковая социальная значимость человека, как гражданина.

Если придерживаться формально-правовой точки зрения, то есть все основания утверждать, что в нынешней России реализуются все статьи Европейской Хартии о местном самоуправлении. Этот принцип признан и в Конституции и в законодательстве страны. Есть соответствующие статьи Конституции Российской Федерации.

Важным событием реформы 1990;х годов, помимо принятия Конституции РФ, стало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он не устанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уровням, на которых реализуется самоуправление (район, поселение, город могли быть, а могли и не быть муниципальными образованиями).

В результате в регионах были выстроены различные модели организации местной власти — территориальные, институциональные, но о настоящем местном самоуправлении говорить пока было рано.

Ко второй половине 1990;х гг. в регионах сформировались новые элиты, стремившиеся к обладанию властью и собственностью. Их экспансия на уровень муниципалитетов, главным образом городов, стала приводить к конфронтациям.

Центр, объективно не заинтересованный в усилении регионов, перестал оказывать помощь местной власти. Приоритетом для федерального центра стало встраивание этих элит в новую политическую систему.

При этом местное самоуправление постепенно все больше оказывалось под властью регионов. Результатом этих процессов стал кризис местного самоуправления.

Неоформленность политической системы, наличие в ней значительных противоречий, ослабление местного самоуправления потребовали от федерального центра провести новые реформы: федеративную, административную, муниципальную и связанную с ними бюджетную и налоговую. Эти реформы привели к принятию 6 октября 2003 года нового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» с появлением которого впервые можно говорить о национальной модели местного самоуправления.

Её особенностями стали:

• — единые законодательные основы организации местного самоуправления в стране;
• — двухуровневое самоуправление — поселений и муниципальных районов;
• — четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.
• — признан и закреплен принцип муниципальной автономии.

В то же время, государству были предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»; федеральный центр детально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свободы как для субъектов РФ.

Созданные на практике модели местного самоуправления чрезвычайно разнообразны, не похожи друг на друга. По сути, в каждом субъекте федерации (а порой и в каждом районе) сложилась своя модель. Формирование подобных моделей зависит от менталитета населения, муниципальных и региональных руководителей; сложившейся специфики властных отношений; экономических возможностей, географических особенностей, субъективного влияния главы региона и других факторов. Важно подчеркнуть, что далеко не всегда модель точно соответствует действующему законодательству, однако зачастую это происходит потому, что объективно законодательные рамки оказываются слишком жесткими, чтобы под них подстроить практику.

Муниципальная автономия в действительности оказалась очень ограниченной (а во многих условной). Отношения по принципу «начальник-подчиненный» остались распространенными между главами субъектов федерации и главами районов, городских округов; между главами районов и поселений. Особенно вертикальные отношения сложились по линии «регион — муниципальный район». Произошло огосударствление муниципальных районов. Районные администрации стали по факту территориальными органами администрации субъекта федерации. Зотов, В. Б Местное самоуправление и муниципальное управление: 100 вопросов — 100 ответов: Словарь справочник / В. Б. Зотов — М.: Изд-во Ось-89. -676с.

Компетенция муниципалитетов друг с другом и с субъектом федерации разграничена лишь отчасти. Сегодня существует ограниченный перечень общих для всей страны вопросов, которые относительно самостоятельно решают поселения (например, благоустройство) и более широкий перечень вопросов, которыми довольно автономно занимаются городские округа. Однако абсолютное большинство вопросов решается муниципалитетами под началом и совместно с вышестоящим уровнем публично-властной системы.

Степень реальной свободы муниципальной власти в регулировании оказываемых ими публичных услуг крайне низкая.

Местная фискальная автономия сильно ограничена. Основную часть средств муниципалитеты получают не в виде собственных доходов, а в качестве финансовой помощи вышестоящего уровня бюджетной системы, да еще и имеющей преимущественно целевое назначение.

Механизмы реального государственного контроля выходят далеко за рамки, установленные Федеральным законом № 131-ФЗ.

Муниципалитеты признаются ответственными за решение большинства вопросов, являющихся, по сути, государственными (от образования до пожарной безопасности). И это несмотря на отсутствие необходимых средств, реальных регулирующих возможностей и права самостоятельно принимать ключевые решения.

Реальная муниципальная организация в стране отличается серьезным разнообразием, но во многих случаях воспроизводит советские принципы организации власти (формальная выборность в сочетании с фактической соподчиненностью, распределительное бюджетирование, сильная региональная и (зависимая от нее) районная власть.

Безусловно, нынешняя российская модель местного самоуправления не может рассматриваться как завершенная форма. Становление местного самоуправления в стране, имеющей слабые традиции самоуправления и саморегулирования локальной сферы, — дело не одного поколения. Прежде всего, нужно вырастить традицию, упрочить мировоззренческие установки, создать муниципальный культурный стереотип. Как показывают социологические исследования, проведенные в ходе реализации настоящего проекта, процесс формирования общественной психологии, адекватной местному самоуправлению, «пошел». Успех этого процесса зависит от признания и поддержки местного самоуправления, местной влапризнания и поддержки местного самоуправления, местной власти всеми другими уровнями власти, а также институтами гражданского общества и населением.

Как представляется, ментальные особенности и накладываемые ими ограничения должны обязательно учитываться при планировании реформ, хотя привязываться к этим ограничениям, не создавая задел на будущее, тоже вряд ли оправдано. Возможное практическое преломление законов в ближайшей перспективе крайне важно, но еще важнее учесть современные тенденции развития, имеющие срочный характер.

Доверие к местному самоуправлению усиливается по мере перехода к более старшим возрастным группам.

Жители не участвуют в местном самоуправлении видя ограниченность возможностей местного самоуправления ввиду недостатка финансовых ресурсов и властных рычагов. Действия в этом направлении — первое и главное условие развития прямой демократии на местах.

Совершенствование муниципального управления ставит задачу осмыслить теоретически новые требования, связанные с развитием рыночных отношений в процессе управления муниципальными образованиями, а также выявить современные тенденции развития муниципального управления.

Федеральный Закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 06.10.2003 N 131-ФЗ (посл. ред от 05.04.2013 N 55-ФЗ) представляет собой универсальный стандарт модели местного самоуправления и является обязательным для исполнения на всей территории РФ.

Таким образом, исследователями отмечается, что организационные системы муниципального управления в Российской Федерации все более трансформируются в сторону западных образцов.