Российский чиновник. 
Историческая социология россии

Становление просвещенной бюрократии является необходимым условием для утверждения легального господства в обществе и для превращения государства в правовое. В этой связи представляет большой интерес выяснить, насколько русские чиновники приблизились к тому идеальному типу чиновника, который, согласно М. Веберу, отвечал следующим требованиям: 1) лично свободен и подчиняется только служебному долгу; 2) входит необходимым звеном в единую и устойчивую служебную иерархию; 3) имеет определенную служебную компетенцию; 4) работает по контракту, на основе свободного выбора; 5) работает в соответствии со специальной квалификацией; 6) вознаграждается постоянным денежным окладом; 7) рассматривает свою службу как единственную профессию; 8) продвигается по службе согласно твердым критериям, в том числе соответственно способностям и независимо от мнения начальника; 9) не смотрит на служебное место как на принадлежащее ему, как на свою собственность; 10) подлежит строгой единой служебной дисциплине; 11) осуществляет свои фу нкции по строго определенным процедурам; 12) поддерживает «безличностный», или формально-рациональный, характер межличностных отношений во всем, что касается службы.

Чиновник, или приказной, XVII в. во многом отличался от веберовского идеала: 1) был подневольным, привязанным к месту службы человеком, работал по обязанности или по прямому принуждению; 2) не входил в единую служебную иерархию людей, находившихся на государственной службе, а являлся частью особой иерархии приказных людей; 3) не имел ни специализации, ни особой квалификации, действовал в соответствии с потребностями управления и приказаниями начальства, поочередно исполняя массу военных и гражданских обязанностей — надзор за строительством крепостей, кораблей, сыск беглых, описание и межевание земель и т. д., обслуживая все стороны государственного управления; 4) получал натурально-денежное жалованье, часть его дохода имела источником узаконенные поборы с истцов и просителей и не была фиксирована инструкцией; 5) не рассматривал свою гражданскую службу как единственную профессию; 6) продвигался по службе в соответствии с тремя критериями — стаж, происхождение и усмотрение начальства; 7) смотрел на свое служебное место как на пожалованную должность для извлечения дохода; 8) не подлежал единой дисциплине, так как строгость ее соблюдения варьировалась в зависимости от статуса и должности чиновника; 9) осуществлял некоторые функции по определенной процедуре, которая не закреплялась законодательными нормами, а действовала как обычай; 10) поддерживал личностный характер межличностных отношений с коллегами, просителями, истцами, с управляемым населением.

Приказной занимал в общей иерархии людей, находившихся на государственной службе, более низкое сравнительно с другими категориями сужащих положение и в своей карьере никогда не мог достичь высоких чинов. В понимании людей XVII в. приказные не обладали «родовитостью»; считалось, что участие в приказной службе наносило ущерб («поруху») «дворянской чести», так как дворяне, поступавшие в приказные, нередко теряли свой статус. В конце XVII в. приказные представляли собой замкнуту ю социальную группу, которая сама себя воспроизводила, социализировала, обучала и имела большой вес в государстве.

В период империи условия службы и сама бюрократия заметно изменились: к концу XVIII в. типичный российский чиновник стал отличаться от идеального чиновника по пяти пунктам: а) не имел специального образования; б) был специалистом широкого профиля; в) не перешел полностью к формальному характеру межличностных отношений; г) не мог всегда действовать, невзирая на лица; д) брал подношения и подарки от просителей и истцов за свои услуги.

В XIX-начале XX в. позитивные изменения в среде бюрократии продолжались. Уровень образования и профессионализма повышался, личностный характер отношений изживался, что проявлялось во взаимоотношениях государя с сановниками. Фаворитизм XVIII в. как система уступил в XIX в. место преимущественно формальным, официальным отношениям. Николай II вообще в близкие отношения с сановниками не вступал, а был со всеми формально любезен и вежлив. Однако большинство российских чиновников так и не смогли вполне овладеть искусством действовать, невзирая на лица. Начальники, как это ни кажется парадоксальным, испытывали трудности при необходимости уволить как политически лояльных, но недобросовестных чиновников из-за отсутствия надлежащей правовой базы, так и старых чиновников — из-за маленькой пенсии. Патронажные связи между чиновниками существенно ослабли, однако не были полностью изжиты, что препятствовало торжеству принципа— действовать, невзирая на лица.

Взятка сохранилась в форме «почести» и «приношения»; не брали взятки только те, кому они не были нужны. Правительство смотрело на взяточничество сквозь пальцы, чтобы иметь в руках жесткую и своеобразную систему контроля за работой бюрократического аппарата: давая чиновникам содержание, не достаточное для существования, оно вынуждало к взяточничеству, что делало их заложниками в руках начальства, которое могло в любой момент почти любого из них привлечь к уголовной ответственности. Во многих учреждениях существовала круговая порука между чиновниками: они имели общую кассу, куда складывали все взятки, а потом делили между всеми согласно чину и должности. Сама обыденность взятки превращала ее из способа нарушить закон в способ дать ход законному делу, а дача взятки служила некоторой гарантией того, что дело не затеряется. Львиная часть подношений имела целью ускорить решение дела по возможности с благоприятным исходом, и сравнительно редко подарки приводили к нарушению закона. Напрашивается парадоксальный вывод—взятка выполняла полезные социальные функции: служила маркером политической лояльности чиновника, двигателем прогресса, когда поддерживала экономические нововведения, помогала бедным чиновникам справиться с материальными трудностями и заставляла их хорошо работать, чтобы угодить начальству и обществу?!

В пореформенное время, с приходом гласности и утверждением закономерного управления, положение со взятками изменилось, но взяточничество не исчезло. Вероятность подку па увеличивалась в геометрической прогрессии к понижению положения чиновника на иерархической лестнице: чем ниже был статус чиновника, чем в меньшей степени он находился под служебным и общественным контролем, чем ближе он находился к народу, тем больше была вероятность того, что ему будут давать, а он будет брать взятки. В среде крестьянства даже в начале XX в. взятки означали в первую очередь приношения, дары, гостинцы, плату или подарок должностному лицу; обыденное сознание не считало взятку преступлением, более того, в некоторых случаях рассматривало ее в качестве полезного средства достижения целей, из чего проистекали распространенность мздоимства и малоуспешность борьбы с ним.

Положительные изменения затронули всех, но в значительно большей степени тех, кто принадлежал к высшей бюрократии: министров, товарищей министров, директоров департаментов, сенаторов, губернаторов, вицегубернаторов, послов и посланников, которых в 1853 г. насчитывалось 372, а в январе 1917 г. — 761. С 1853 по 1917 г. доля военных среди них снизилась более чем в 2 раза — с 35,5 до 16,4%, доля лиц с высшим образованием повысилась с 1825 по 1917 г. с 4 до 83% — в 20 раз. Характерно, что доля лиц, имеющих недвижимое имущество, за 1853— 1917 гг. упала более чем в 2 раза — с 80,9 до 38,4%. Это означало, что к 1917 г. служба, по крайней мере для 61−6% от общего числа высших чинов, стала главным источником жизненных средств, что являлось хорошим стимулом для повышения профессионального уровня. Коллективный портрет губернаторов, написанный Р. Роббинсом и Л. М. Лысенко, также разрушает привычный образ невежественного, коррумпированного царского сатрапа, готового на любое преступление по царскому приказу, хотя встречались и такие, и свидетельствует о большом прогрессе сравнительное дореформенным временем. Наконец, коллективный портрет 1112 представителей высшей столичной и провинциальной бюрократии на 23 февраля 1917 г., воссозданный С. В. Куликовым, показывает, что процесс социальной эволюции высшей бюрократии завершился ее перерождением в «служилую» интеллигенцию и переориентацией ее лояльности с особы монарха на народное представительство — Государственную думу.

Показателем качества работы бюрократического аппарата может служить число случаев нарушения закона и инструкций со стороны чиновников. Естественно, истинное число должностных нарушений не может быть известно, но представление об этом дают данные о количестве чиновников, а также лиц, находившихся на общественной службе по выборам и имевших статус лиц, находившихся на государственной службе, которые привлекались к уголовной ответственности за должностные преступления разными судебными учреждениями. В 1834—1840 гг. к уголовной ответственности в среднем в год привлекалось по всей России более 6 тыс. лиц, находившихся на государственной и общественной службе, или около 4% от их общего числа, в 1840-е гг. — 4,8 тыс., или 3,4%, в 1850-е гг. — около 5 тыс., или 2,2%, в 1899—1903 гг. — 6,1 тыс., или 2%. Таким образом, число лиц, привлекавшихся к ответственности за должностные преступления, было достаточно велико, но относительно числа лиц, находившихся на государственной и общественной службе, оно постепенно снижалось. Это дает основание полагать, что нарушение закона со стороны бюрократии имело тенденцию снижаться.

Вторым показателем качества работы бюрократии служат жалобы на чиновников. На первый взгляд наблюдался парадокс: число жалоб после Великих реформ увеличилось. Однако состав жалоб указывал не на рост бюрократического произвола, а на то, что общество стало давать отпор притязаниям чиновников, отстаивать обретенные личные права. На первом месте находились жалобы на неуместное вмешательство чиновников в сферы, не входящие в их компетенцию. Жаловались не только обыватели, но и сами чиновники на коллег из других ведомств или даже из своего ведомства, когда сановники пытались распространить свою власть на предмет, выходящий из законного круга их деятельности. Согласно новым «Судебным уставам», подобные действия подводились под понятие «превышение власти». Второе место занимали жалобы на формализм и волокиту, третье — на грубое обращение и нечестные поборы. Когда одни чиновники жаловались на других, то чаще всего в качестве повода фигурировали протекция и использование служебного положения. Жалобы на нарушение законов или обход закона встречались редко.

Итак, благодаря совершенствованию системы государственных учреждений, улучшениям в организации их работы, повышению требований к служебной годности чиновников возрастала эффективность государственного управления, и российские чиновники постепенно приближались к типу идеального чиновника. Если судить по эволюции российской бюрократии, движение общества к правовому государству представляется несомненным.