Планирование и прогнозирование как основные функции государственного управления национальной экономикой

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • основные понятия, категории, методы и инструменты макроэкономического прогнозирования;
• • предмет и структуру макроэкономического плана и прогноза;
• • систему показателей и основные методы планирования;
• • структуру национальной экономики;

уметь

• • выявлять особенности применения методов макроэкономического планирования и прогнозирования;
• • осуществлять выбор метода макроэкономического планирования и прогнозирования адекватно экономической ситуации и условиям функционирования субъекта;

владеть

• • категориальным аппаратом изучаемой дисциплины;
• • методологическими подходами к макроэкономическому планированию и прогнозированию.

Суть и назначение планирования и прогнозирования

Прогнозирование и планирование являются основой управленческой деятельности на любом уровне реализации власти. Термин «планирование» как в научном обиходе, так в практике управления общественными экономическими процессами используется уже почти столетие. Термин «прогнозирование» появился позднее — в 70-е гг. XX в. Прогнозирование всегда сопутствовало планированию, но, но идеологическим причинам не находило применения.

Прогнозирование и планирование как функции управления очень тесно взаимосвязаны. Прогнозирование лежит в основе планирования, однако планирование предопределяет необходимость и особенности прогнозирования экономических общественных отношений, динамики экономических процессов и т. д.

Следует отметить непрерывно растущую потребность в прогнозах в условиях сформировавшихся рыночных отношений. Повсеместно острее осознается практическая ценность предсказательной функции научных теорий с целью принятия обоснованных решений на разных уровнях государственной власти и хозяйствующих субъектов.

Планирование — это функция управления, с помощью которой руководство направляет усилия и координирует действия всех членов общества на достижение общих целей. Выделяют стратегическое и тактическое планирование.

Слово «стратегия» произошло от греческого strategos — «искусство ведения войны». Стратегия представляет собой детальный всесторонний комплексный план, предназначенный для того, чтобы обеспечить достижение общественных целей.

Стратегическое планирование направлено на решение задач устойчивого социально-экономического развития страны и укрепления национальной безопасности.

Тактическое планирование — это совокупность действий и процедур, отражающая этапы и способы достижения стратегических целей. Оно предполагает не просто решение текущих вопросов и достижение краткосрочных целей, а характеризуется такой постановкой тактической цели, которая способствует достижению стратегической цели.

Планирование — это процесс принятия и практического осуществления управляющих решений.

Прогнозирование формирует научные предпосылки таких решений. Под прогнозом понимается научно обоснованное суждение вероятностного характера о возможных состояниях объекта в будущем, об альтернативных путях и сроках его осуществления.

Можно выделить две основные черты экономического прогноза.

• 1. Вероятностный характер. Он связан с проблемой неопределенности количественных и качественных параметров будущего развития, со сложностью и неоднозначностью прогнозируемых процессов. Основные причины возникновения этой проблемы:
  • — значительная доля субъективизма в процессе принятия управленческих решений (множественность критериев и путей развития, несовместимость целей на уровне различных экономических субъектов; политические факторы и т. д.);

неоднозначность процессов, связанных с развитием научно-технического прогресса;

• — мера и характер воздействия международных и внешнеторговых факторов;
• — переход количественных изменений в качественные, смена тенденций развития;
• — уровень полноты, надежности и достоверности имеющейся информационной базы прогнозирования;
• — обратное воздействие реализации предлагаемых в прогнозе рекомендаций на условия и параметры хозяйственного развития.

Степень неопределенности возрастает по мере расширения прогнозного горизонта.

2. Альтернативность. Сложная система взаимодействий социальноэкономических процессов требует отслеживать последствия их изменений по всем разветвлениям взаимных связей. Это предопределяет неизбежность вариантности в содержательных прогнозно-аналитических построениях.

Академик А. Анчишкин в связи с этим писал: «Вероятностный характер прогнозирования отражает наличие случайных процессов и отклонений при сохранении качественной однородности, устойчивости прогнозируемых тенденций; альтернативность же исходит из предположения о возможности качественно различных вариантов развития экономики»^[1].

В результате объективно обусловленная множественность возможных вариантов развития социально-экономической системы, сложность и неоднозначность существующих и вновь возникающих в ней взаимосвязей заставляют весьма осторожно относиться к понятию социально-экономического прогноза как к «единственно верному» предвидению или научному предсказанию. Прежде всего, это следует отнести к количественным оценкам прогнозных построений. Более того, есть основания утверждать, что близость прогнозных и реализовавшихся оценок — явление чаще всего случайное, которое не может служить доказательством адекватности применяемой методологии прогнозирования.

Процесс разработки прогнозов называется прогнозированием.

Прогнозирование является важным связующим звеном между теорией и практикой во всех областях жизни общества. Оно имеет две различные плоскости конкретизации: собственно предсказательную (дескриптивную, описательную) и другую, сопряженную с ней, относящуюся к категории управления, — предуказательпую (ирескриптивную, предписательпую). Предсказание подразумевает описание возможных или желательных перспектив, состояний, решений проблем будущего. Предуказание есть собственно решение этих проблем, использование информации о будущем в целенаправленной деятельности. Таким образом, в проблеме прогнозирования различают два аспекта: теоретико-познавательный и управленческий, связанный с возможностью принятия на основе полученного знания управленческих решений.

Так как прогнозирование — это выявление и предвидение объективных тенденций, соответственно, объектом прогнозирования являются объективные тенденции экономического развития.

Прогнозирование и планирование осуществляются на различных уровнях экономическими субъектами. К основным субъектам экономики относят домохозяйства, фирмы и государство.

В основе экономического планирования лежат объем и динамика спроса и предложения продукции на рынке. Но так как государство является самым сильным экономическим субъектом или одним из сильных в условиях присутствия крупных транснациональных корпораций, в рамках национальной экономики оно осуществляет регулирующую функцию в экономике. В мире нет государств и экономических систем, где все экономические отношения базируются на рыночной саморегуляции. В той или иной степени любая экономическая система регулируется сильнейшим экономическим субъектом. Но не все объективные тенденции являются объектом планирования. Их планирование зависит от природы явления или процесса, а также от уровня развития плановой системы.

Обычно не являются объектом планирования (но являются объектом управления) демографические процессы, хотя они поддаются планомерному воздействию, но зависят от индивидуальных решений.

Текущий спрос населения на предметы потребления определяется непланируемым поведением, как правило, нерациональных потребителей.

Научно-технический прогресс определяется непланируемой логикой научного познания.

Таким образом, эти явления могут прогнозироваться, но не могут быть объектами прямого планового руководства.

Планирование и прогнозирование различаются своими функциями.

Функции прогнозирования'.

• — количественный и качественный анализ тенденций развития народного хозяйства и экономики, сложившихся проблем и новых явлений;
• — вероятностное альтернативное предвидение будущего развития народного хозяйства, учитывающее сложившиеся тенденции и поставленные цели;
• — оценка возможностей и последствий активного воздействия на предвидимые процессы и тенденции, обоснование главных направлений социально-экономической и научно-технической политики.

Экономическое прогнозирование соотносится с более широким понятием — предвидения как опережающего отображения действительности, основанного на познании законов природы, общества и мышления.

Макроэкономическое планирование и прогнозирование тесно связаны между собой как этапы единого процесса принятия управленческого решения, основанного на научном предвидении.

В зависимости от степени конкретности и характера воздействия на ход исследуемых процессов различают две формы предвидения: общенаучное предвидение и прогноз.

Общенаучное предвидение — предвидение на уровне общей теории. Это означает, что исходную базу построения гипотезы составляют теория и открытые на ее основе закономерности и причинно-следственные связи функционирования и развития исследуемых объектов. На уровне гипотезы дается качественная характеристика этих объектов, выражающая общие закономерности их поведения. Гипотеза — это научное предположение о вероятностном поведении исследуемого объекта, явления или процесса.

Прогноз по сравнению с гипотезой имеет значительно большую определенность, поскольку основывается не только на качественных, но и количественных параметрах и поэтому позволяет характеризовать будущее состояние объекта также и количественно. Прогноз выражает предвидение на уровне конкретно-прикладной теории. Таким образом, прогноз отличается от общенаучного предвидения меньшей степенью неопределенности и большей достоверностью. В то же время связи прогноза с исследуемым объектом, явлением не являются жесткими, однозначными: прогноз носит вероятностный характер.

Общенаучное предвидение и прогноз тесно взаимосвязаны с формами макроэкономического планирования. На данный момент можно выделить три формы.

• 1. Концепция — документ планирования, определяющий систему научно обоснованных представлений о долгосрочных целях, внешних и внутренних условиях социально-экономического развития страны и задачах, которые необходимо решить для достижения поставленных целей.
• 2. Программа — система взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам мероприятий, а также инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития.
• 3. План — документ, который отражает точно определенные цели и предвидение конкретных, детальных событий исследуемого объекта. В нем фиксируются пути и средства развития в соответствии с поставленными задачами, обосновываются принятые управленческие решения. Его главная отличительная черта — определенность заданий и исполнителей. Таким образом, в плане предвидение получает наибольшую конкретность и определенность. Как и прогноз, план основывается на результатах и достижениях конкретно-прикладной теории.

Таким образом, формы предвидения тесно связаны в своих проявлениях друг с другом и с исследуемым объектом в системе управления и планирования, представляя собой последовательные в своей конкретности ступени познания поведения объекта в будущем. Исходное начало этого процесса — общенаучное предвидение состояний объекта, завершающий этап — составление плана перевода объекта в новое заданное для него состояние. Важнейшим средством для этого служит прогноз как связующее звено между общенаучным предвидением и планом.

Цели и приоритеты социально-экономического развития формируются в процессе осуществления общенаучного предвидения и оформляются в соответствующей концепции.

На их основе разрабатывается прогноз, в соответствии с которым составляются программы и планы для реализации основных направлений работы при достижении целей концепции развития. Опираясь на результаты программирования, процесс планирования как процесс принятия экономических решений распределяет ограниченные ресурсы и создает предпосылки для эффективной реализации программ.

Одним из видов экономического планирования являются оптимальные планы. Для их составления необходимо:

• — знать реальные ограничения и возможности будущего развития, связанные с формированием экзогенных для оптимального плана констант и переменных (показатели трудовых и природных ресурсов, структура и технико-экономические показатели отдельных технологических процессов, структура потребительского спроса, влияние внешнеэкономических факторов); эти показатели являются объектом прогнозирования, но для оптимального плана могут рассматриваться как исходные предпосылки;
• — обосновать область реально осуществимых оптимальных решений. Эта область тем уже, чем выше связанность ресурсов, и наоборот, область принятия решений расширяется при уменьшении связанности ресурсов или благодаря ранее принятым плановым решениям.

Прогнозирование позволяет определить устойчивость будущих тенденций, область рассеивания. С удлинением временного горизонта область рассеивания возрастает и возможная ошибка становится сопоставимой с эффектом планового решения.

Особенности планирования и его отличие от прогнозирования:

• — система плановых показателей должна соответствовать задачам управления, структуре управления и ее требованиям, а прогноз должен быть максимально адекватен настоящим и будущим экономическим процессам, требованиям познания объективных процессов;
• — планирование предполагает определенную степень адресности, а прогнозирование может не учитывать организационную структуру экономики;
• — план более детерминирован, чем прогноз, т. е. планирование «преодолевает» объективные тенденции развития путем принятия субъективных решений. Прогноз по характеру является вероятностным предвидением.

Прогнозирование имеет комплексный характер, т. е. охватывает все уровни экономики, связано с другими сферами прогнозирования: социальной, демографической, научно-технической и внешнеэкономической.

Прогнозирование и планирование не являются специфическими атрибутами административно-планового хозяйства и социалистической экономики. Прогнозирование возникло много столетий назад. Однако планирование и управление производством на основе плана внутри фирмы достигли совершенства при капитализме. План как система экономических мероприятий в хозяйстве (крупном или мелком) возник вместе с разделением и кооперацией труда и служит программой хозяйствования в определенный временной период. При углублении разделения общественного труда появляется необходимость установления и поддержания пропорций. Планомерность как общественная категория возникает по мере становления общественно-государственной, муниципальной собственности.

Макроэкономическое планирование в России возникло в 20-е гг. XX в., что было связано со сменой экономического и политического курса страны. В рамках построения социалистической экономики предполагалась высокая организационная, направляющая и регулирующая роль государства. В феврале 1920 г. была создана Государственная комиссия по электрификации России. В 1921 г. на ее основе была организована общегосударственная плановая комиссия (Госплан). Председателем Госплана был назначен Г. М. Кржижановский. Первый долгосрочный план, представляющий интерес с точки зрения методологии планирования, — план ГОЭЛРО (Государственный план электрификации России), разработанный в 1920 г. и утвержденный 21 декабря 1921 г. В нем был дан анализ экономического положения страны в целом и по районам, представлена стратегия электрификации страны на 10 лет. При его разработке был использован программно-целевой метод, предполагающий определение цели и разработку комплекса взаимодействующих мероприятий по ее достижению. Разработанные комиссией ГОЭЛРО методологические принципы послужили основой для дальнейшей работы в области планирования. Методы прогнозирования и планирования, становление которых началось с плана ГОЭЛРО, получили в дальнейшем значительное развитие. Это касается методов экспертных оценок, экстраполяции, балансового метода. Например, использование балансового метода для согласования проектировок по плану ГОЭЛРО стало его первым практическим применением на государственном уровне.

Российская и советская научная мысль того периода заложила методологические основы макроэкономического планирования и прогнозирования. Н. Д. Кондратьев в работе «План и предвидение» и В. Н. Базаров в работе «Принципы построения перспективного плана» в качестве отправного пункта методологии рассматривали так называемые генетические и целевые (телеологические) начала создания плана. Н. Д. Кондратьев предпочитал генетический подход, суть которого состоит в учете объективных условий из анализа прошлого опыта других стран и экстраполяции выводов на будущее. Для планирования это означало его опору на научное предвидение, вытекающее из прошлого без учета конкретных потребностей общества и изменяющихся условий. А. Н. Ковалевский в брошюре «К методологии перспективного планирования» отмечал, что план восстановления и реконструкции национального производства должен строиться не генетически, а телеологически, не путем проектирования в будущее фактической динамики настоящего, а с помощью целевого построения преобразований. Следовательно, хозяйствование, не подчиненное общественной цели, предполагает стихийность развития. Однако на выбор цели и ее обоснование влияет субъективная позиция того или иного ученого, специалиста, государственного деятеля.

Реформа 1965 г. в СССР была следующим шагом развития макроэкономического планирования и прогнозирования. В этот период начался переход к экономическим методам управления, было предусмотрено расширение сферы товарно-денежных отношений в качестве необходимой базы для усиления материального стимулирования и повышения эффективности общественного производства.

В начале 70-х гг. прошлого века получил развитие «программно-целевой метод», возникновение и развитие которого было предопределено успехами в организации и планировании деятельности Пентагона при внедрении системы PPBS (Planning, Programming and Budgeting System — система планирования, программирования и разработки бюджета).

В связи с коренным изменением экономических отношений в 90-е гг. XX в. в России изменилась и система планирования в стране. Построение новой системы прогнозирования и планирования связано с переходом к рынку и распадом СССР. В первые годы реформ система государственного планирования пришла в упадок. Госплан был ликвидирован. Перед научными коллективами и руководителями стояла необходимость изменения системы макроэкономического планирования. В этот период был осуществлен переход к системе индикативного планирования, которая соответствует рыночным экономическим условиям. В последние годы в связи со стабилизацией экономического развития существенно возросла роль макроэкономического планирования и прогнозирования. В рыночных условиях в отличие от плановой экономики, в которой целевыми ориентирами были удовлетворение перспективных потребностей внутреннего рынка в продукции при минимальных народнохозяйственных затратах, макроэкономическое планирование предполагает постановку социальноэкономических целей устойчивого развития и обеспечения национальной безопасности РФ. Это фиксируется в соответствующих концепциях развития, а также в основных направлениях экономической (демографической, денежно-кредитной и др.) политики.

• [1] Анмишкин А. И. Научно-технический прогресс и повышение эффективности общественного производства. М.: Знание РСФСР, 1986. С. 39.