Изменения в государственном строе
В соответствии с Манифестом от 17 октября 1905 г. царизм пошел на изменение избирательного права. С 5 по 9 декабря 1905 г. в Царском Селе проходило совещание по новому избирательному закону. От общественности были приглашены будущие лидеры октябристов А. И. Гучков и Д. Н. Шипов, предлагавшие ввести всеобщее избирательное право, но безуспешно. Совещание решило дополнить Положение о выборах… Читать ещё >
Изменения в государственном строе (реферат, курсовая, диплом, контрольная)
П. А. Столыпин, выступая 6 марта 1907 г. во II Государственной думе, в ответ на критику со стороны левых депутатов произнес известную фразу: «Вам нужна великая смута, нам нужна великая Россия». Однако деятельность председателя Совета министров не привела к укреплению российского государства. Наоборот, разорение крестьянства и ряд других факторов привели в конечном счете к новой революции. Что же касается реформ государственного строя, то они были проведены в основном С. Ю. Витте в 1905 — начале 1906 г.
Форма правления.
Необходимость реформ ощущалась правящей верхушкой и до начала революции. По воспоминаниям современников, в декабре 1904 г. состоялось совещание высших сановников и великих князей по этому вопросу. Было принято решение о проведении реформирования государственного механизма и законодательства, касающегося основных прав и свобод. Совещание признало необходимым призвать население к разработке законов, но документ об этом не был опубликован по требованию Николая II, так как он опасался, что это будет принято за обещание Конституции. Подчеркивалось, что все преобразования должны быть проведены при незыблемом сохранении самодержавия. Было опубликовано правительственное сообщение, осуждавшее «шумные сборища», предъявлявшие требования, несовместимые с существующим государственным строем. Земским и городским органам управления запрещалось касаться вопросов политических реформ как выходящих за пределы их компетенции.
Однако под напором революционного движения правительство вынуждено было идти на уступки.
Царский рескрипт 19 февраля 1905 г. на имя нового министра внутренних дел Булыгина, занявшего этот пост после «кровавого воскресенья», содержал обещание созвать совещательный орган народного представительства. Одновременно всем подданным предлагалось сообщать государю свои предположения о желательных реформах государственного устройства. Совет министров, в который проект был представлен 23 мая, предложил назвать новое учреждение Государственной думой. В конце июля на совещании в Петергофе под председательством Николая II он подвергся тщательному изучению и было признано, что сделать его более умеренным невозможно.
6 августа 1905 г. Николай II подписал Манифест и утвердил Положение о выборах в Государственную думу, которая планировалась как законосовещательный орган. Согласно Манифесту все акты, одобренные Думой, имели силу, если они не противоречили мнению не только царя, но и большинства Государственного совета.
Революционный подъем заставил власти пойти на более существенные уступки. 13 октября председатель Комитета министров С. Ю. Витте составил на имя Николая II доклад, в котором предлагал внести ряд изменений, направляющих Россию к «строю правовому на основе гражданской свободы». После некоторого колебания царь одобрил доклад и поручил Витте подготовить текст манифеста к населению. 17 октября Николай II утвердил всеподданнейший доклад Витте и подписал Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка». Этим Манифестом правительство обещало даровать России буржуазные свободы (слова, печати, совести, собраний, союзов) и неприкосновенность личности, пообещало привлечь к участию в Государственной думе широкие слои населения, ранее лишенные избирательных прав, а также объявляло, что «никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной думы» и что «выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий, поставленных… властей» (п. З)[1].
На основании Манифеста был создан представительный орган, который наряду с царем и Государственным советом участвовал в принятии законов. Изменения, внесенные в этой связи в Основные государственные законы, по-разному оценивались как современниками, так и авторами, изучавшими этот вопрос. Кадеты, избранные в I Государственную думу и считавшие, что произошло установление конституционной монархии, стали именовать Государственную думу парламентом и попытались поставить в зависимость от Думы правительство.
Некоторое ограничение в Основных государственных законах законодательных полномочий монарха компенсировалось широчайшими возможностями принятия важнейших нормативных правовых актов без участия представительных учреждений. Это было продемонстрировано, например, принятием в обход Думы уже упоминавшегося указа о проведении аграрной реформы 9 ноября 1906 г.
Таким образом, догматический анализ довольно расплывчато сформулированных норм новой редакции Основных государственных законов дает повод говорить о некотором ограничении законодательных полномочий монарха. Однако ни сам Николай II, ни его окружение так не считали и, мало того, поступали в соответствии со своим мнением. Из этого можно заключить, что реального ограничения абсолютной власти монарха не произошло.
Суть изменений, последовавших после 17 октября 1905 г., состояла в попытке царизма обрести союзников в лице российской буржуазии, предоставив ей свободно высказывать свои мнения в Государственной думе, но не поделившись с ней возможностью реально влиять на ход управления страной. Игра в «парламент» закончилась третьеиюньским государственным переворотом 1907 г., когда Николай II разогнал II Думу и, изменив избирательный закон, создал абсолютно послушную ему III Думу.
Статус императора, определенный в Основных государственных законах Российской империи, был несколько изменен. Так, в новой редакции от 23 апреля 1906 г. ст. 4 гласила: «Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть». В первоначальном варианте упоминалось, что император есть монарх «неограниченный». Исходя из этого многие ученые утверждают, что в России была учреждена конституционная монархия. По свидетельству одного из участников событий, Николай II мучился, имел ли он право изменять пределы власти, которую он получил от предков[2].
Монарх должен был неукоснительно соблюдать закон о престолонаследии и исповедовать православие. Он считался помазанником Божьим, поэтому любая попытка уничтожения самодержавия расценивалась как святотатство.
Согласно Основным законам император обладал широчайшими правами в области законодательства, управления, суда.
Совместно с Государственным советом и Государственной думой он принимал законы, созывал оба этих органа; мог отсрочить их заседания и закрыть их сессии; мог распустить Государственную думу и выборную часть Государственного совета; назначал ½ членов Государственного совета и его председателя; имел право законодательной инициативы, а в отношении Основных законов — исключительное; обладал абсолютным вето. По некоторым второстепенным вопросам император имел право принимать законы единолично. На основании ст. 87 в перерывах заседаний Государственной думы император мог принимать указы, имевшие силу закона, которые в течение двух месяцев после начала заседаний Думы должны были быть предложены ей на утверждение.
Император обладал административной властью «во всем объеме»: являлся главой правительства, назначал и смещал министров, губернаторов и других высших чиновников. Он определял внешнюю политику, объявлял войну, заключал мир, подписывал договоры с другими странами; командовал вооруженными силами. Кроме того, император обладал правом чеканки монеты; объявлял военное положение и т. д.
В области судебной полномочия императора состояли в том, что все приговоры и решения судов объявлялись от его имени; он назначал или утверждал судей общих судов; некоторые приговоры поступали на его утверждение; привлечение к судебной ответственности и предание суду в отношении членов Государственной думы и Государственного совета, а также ряда высших должностных лиц осуществлялось с разрешения царя; императору принадлежало право амнистии и помилования.
Были подтверждены такие преимущества императора и членов императорской фамилии, как безответственность монарха, чрезвычайная охрана царя, царицы и наследника престола; право царской семьи на цивильный лист, т. е. содержание за счет казны, не подлежащее контролю со стороны Государственной думы и Государственного совета; право на титул и герб.
Избрание Государственной думы первоначально определялось Положением о выборах от 6 августа 1905 г. и во многом напоминало порядок, предусмотренный для выборов уездных земских собраний по реформе 1864 г. Выборы в Думу проводились на губернских избирательных собраниях (в некоторых специально упомянутых в Положении городах и областях — по особым правилам) представителями от съездов уездных землевладельцев, городских избирателей и уполномоченных от волостей и станиц. При подготовке избирательного закона учитывалось, что в числе депутатов Государственной думы должны оказаться не только крупные землевладельцы и предприниматели, но и крестьяне. Он предусматривал обязательное избрание хотя бы одного крестьянского депутата от каждого избирательного собрания. Расчет был сделан на традиционные монархические настроения крестьян.
В соответствии с Манифестом от 17 октября 1905 г. царизм пошел на изменение избирательного права. С 5 по 9 декабря 1905 г. в Царском Селе проходило совещание по новому избирательному закону. От общественности были приглашены будущие лидеры октябристов А. И. Гучков и Д. Н. Шипов, предлагавшие ввести всеобщее избирательное право, но безуспешно. Совещание решило дополнить Положение о выборах от 6 августа. В результате появилась новая, четвертая, рабочая курия, депутаты которой представляли, однако, ничтожную часть пролетариата. Существенно понижались цензовые ограничения для горожан. Всем частным и государственным служащим, а также всем квартиросъемщикам было предоставлено право участвовать в избирательных собраниях. В Петербурге это увеличило число избирателей с 10 тыс. до 100 тыс. человек. Дополнения к Положению о выборах, разработанные совещанием, были утверждены Николаем II 11 декабря 1905 г., в разгар Московского вооруженного восстания.
Таким образом, из планировавшейся первоначально патриархально-консервативной Дума превращалась в либерально-демократическую.
И I, и II Государственные думы действовали очень недолго, что объясняется их составом и попытками обсуждать наиболее важные и актуальные государственные вопросы. Правда, I Дума была умереннее второй, поскольку ее выборы бойкотировали большевики.
При выборах во II Думу был несколько сокращен состав избирателей в городах и на съездах землевладельцев. Партиям левее октябристов было отказано в легализации. Однако, несмотря на все уловки, из 500 членов II Государственной думы 216 поддерживало социалистические партии. По презрительному выражению графа Бобринского, это была Дума «народного невежества». Сложился «думский маятник», при котором 1/5 правых плюс 1/5 кадетов и присоединявшихся к ним обычно мусульман противостояли 2/5 социалистов. При таком раскладе решающую роль в голосовании играли представители Польши — «польское коло». Это дало повод к роспуску Думы и изданию нового избирательного закона. Европейское общественное мнение было подготовлено к этому — 3 июня 1907 г. английская газета «Таймс» опубликовала статью Мартенса о необходимости изменения избирательного закона в России, поскольку якобы судьбу великого государства не может решать мнение национального меньшинства (польского коло). И заграница отнеслась к событиям в России равнодушно, скорее, даже благожелательно.
Издание нового Положения о выборах было противоправно, поскольку противоречило ст. 86 Основных государственных законов, относивших подобные вопросы к компетенции Думы. Поэтому-то и говорят о государственном перевороте. Новый закон сводил избирательные права широких масс населения до минимума. III Дума, по словам В. И. Ленина, была политически оформленным, общенациональным союзом организаций помещиков и крупной буржуазии. Оба эти реакционных большинства были нужны царизму для проведения политики лавирования. Однако крупная буржуазия имела собственные планы. Она была союзником царизма до тех пор, пока не имела возможности взять власть в свои руки.
Организационное устройство и компетенция Государственной думы определялись Учреждением, утвержденным 20 февраля 1906 г., Основными государственными законами в редакции от 23 апреля 1906 г., а также принятым позднее Наказом, установившим внутренний распорядок ее деятельности.
Дума избиралась на пять лет, однако император мог ее распустить в любое время, чем дважды и воспользовался. Депутаты распределялись по партийным группам — фракциям, избирали на год председателя и его товарищей, на пять лет секретаря и его товарищей.
Из полномочий Государственной думы можно выделить организационные, решение по которым было окончательным; законодательные и финансовые, осуществляемые ею совместно с Государственным советом и императором; административные, отдававшиеся на усмотрение членов Думы, и дела, рассматриваемые по указанию императора.
К организационным вопросам относились утверждение результатов выборов, избрание руководящих органов, формирование отделов и комиссий, утверждение наказа, или правил внутреннего распорядка. Наказ не подлежал чьему бы то ни было, помимо самой Думы, утверждению.
Слово для обсуждения предоставлялось в порядке поступления записок, которые председатель не вправе был сортировать. Для собственного выступления он должен был занять общую очередь. Ораторам не разрешалось читать свои речи по написанному тексту. За грубое нарушение порядка депутата могли лишить слова на какой-то срок или даже права присутствовать на заседаниях, но не свыше 15. Разрешалось присутствие министров и главноуправляющих, но в голосовании они не участвовали.
Дума обладала законодательной инициативой по всем вопросам, кроме внесения изменений в Основные законы.
Дума утверждала государственную роспись доходов и расходов, заслушивала отчеты государственного контролера; рассматривала вопросы о строительстве железных дорог за счет казны и об учреждении акционерных компаний. Однако ее финансовые права ограничивались. Например, 8 марта 1906 г. были изданы бюджетные правила, согласно которым отказ Думы в утверждении бюджета того или иного ведомства не приостанавливал его исполнение. Из рассмотрения Думы изымались также вопросы, касающиеся государственных долгов, расходов Министерства императорского двора и Собственной его Императорского Величества канцелярии.
Дума обладала правом запроса министрам, которые, однако, могли и не отвечать «по государственным соображениям».
Депутаты пользовались иммунитетом, независимостью от избирателей, но не могли занимать государственные должности.
Создание Государственной думы привело к изменению структуры и компетенции Государственного Совета, которые были определены в акте о переустройстве учреждения Государственного совета от 20 февраля 1906 г. и в Учреждении Государственного совета от 23 апреля 1906 г. Государственный совет был включен в законодательный механизм, что придало этому учреждению значение верхней палаты. Одна половина членов Совета по-прежнему назначалась, а другая избиралась узкими корпорациями: от православного духовенства (Синод избирал шесть членов Государственного совета, соответственно 3 из монашествующего, 3 из белого духовенства), от губернских земских собраний (по одному человеку), от дворянских обществ (18 членов), от императорских Академии наук и университетов (по 3 из среды академиков и профессоров), от буржуазных организаций (Совета торговли и мануфактур и его московского отделения, биржевых комитетов и коммерческих управ — 12 членов). От губерний Царства Польского избиралось шесть человек. Выборные члены Государственного совета должны были отвечать определенным цензам: иметь возраст не менее 40 лет, как минимум среднее образование и русское подданство. Они избирались на девять лет с последующим переизбранием каждые три года 1/3 от каждой корпорации.
Государственный совет состоял из общего собрания, куда от назначаемой части Совета ежегодно выделялись присутствующие. По мере надобности учреждались комиссии и особые совещания. Из членов по назначению царь ежегодно определял председателя и вице-председателя.
Совет имел равные с Думой права в законодательном процессе. Без его согласия законопроект, принятый Государственной Думой, не представлялся на утверждение императору.
19 октября 1905 г. указом «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений» были внесены существенные изменения в организацию Совета министров.
В Совет министров входили министры и главноуправляющие отдельными частями, принадлежащими к общему министерскому устройству. Закон не уточнял, о каких именно частях идет речь; на практике к ним были отнесены главноуправляющий землеустройством и земледелием, обер-прокурор Синода, государственный контролер. Центральной фигурой в реформированном Совете министров должен был стать его председатель — ближайший советник царя по внутренним вопросам. Он координировал деятельность руководителей отдельных отраслей государственного управления.
Совет министров контролировал деятельность ведомств: в нем обсуждались законопроекты, доклады на имя царя, назначения на важнейшие административные посты. Однако министры внутренних и иностранных дел, военный и морской подчинялись непосредственно императору.
Вспомогательными органами Совета министров были Малый Совет министров, Особое совещание по КВЖД, Особое совещание по делам Великого княжества Финляндского, Комитет по заселению Дальнего Востока.
Коснулись реформы и полиции. В 1908 г. был принят закон, согласно которому при полицейских управлениях в городах и уездах повсеместно создавались сыскные отделения. Это было связано с развитием революционного движения в стране. Охранные отделения, созданные еще в предыдущий период, окончательно оформились с принятием в 1902 г. министром внутренних дел Положения о начальниках розыскных отделений[3]. Положение разграничило компетенцию охранных отделений и жандармских управлений, указав, что жандармы занимаются производством дознаний по политическим преступлениям, а охранка — исключительно оперативно-розыскной деятельностью по этим же делам.
Начальникам охранных отделений предписывалось формировать агентуру и руководить ее деятельностью.
В 1907 г. увеличивается число охранных отделений, создаются районные отделения.
В данный период выявляется потребность в реформировании органов разведки и контрразведки. По мнению П. А. Столыпина, контрразведывательные отделы (КРО) должны были организовываться по типу охранных отделений, подчиняться Департаменту полиции МВД и комплектоваться из числа опытных жандармов, знакомых с агентурной работой, обслуживать военное ведомство и существовать на его средства. Агентурно-оперативная работа должна была осуществляться как внутри России, так и за рубежом. Практически КРО были созданы не в системе МВД, а военным ведомством.
Действовавшее с 1903 г. небольшое контрразведывательное отделение Главного управления Генерального штаба было преобразовано в Санкт-Петербургское КРО, при окружных штабах создано 10 отделений. Возглавляли работу откомандированные из МВД жандармские офицеры.