Понятие и классификация муниципальных услуг

Муниципальная деятельность реализуется через систему муниципальных услуг, предоставление которых обеспечивает те или иные составляющие качества жизни. Управление оказанием муниципальных услуг служит важнейшей составной частью муниципального управления, поэтому вопрос о муниципальных услугах является ключевым к пониманию всех социально-экономических процессов, происходящих на муниципальном уровне.

В настоящее время выделяют различные подходы к определению понятия «муниципальные» услуги. Согласно первому муниципальные услуги — это услуги, оказываемые гражданам в органах государственной власти и местного самоуправления и в государственных (муниципальных) учреждениях. Это понятие не отражает отдельных особенностей муниципальных услуг и представляется слишком узким. Такие услуги мы в дальнейшем будем именовать административными. Согласно второму подходу, отраженному в Бюджетном кодексе РФ, к муниципальным услугам относятся услуги, полностью или частично, прямо или косвенно, через регулирование цен и тарифов финансируемые из средств местных бюджетов. Это понятие также не отражает всех особенностей муниципальных услуг и представляется слишком узким, данные услуги будем называть бюджетными.

По нашему мнению, муниципальными услугами следует называть такие услуги, которые предоставляются в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которых органы местного самоуправления несут ту или иную меру ответственности.

Таким образом, именно наличие ответственности органов местного самоуправления за предоставление той или иной услуги позволяет относить ее к муниципальной. Понятие «муниципальные» в данном случае подразумевает не форму собственности производителя услуги и не источник ее финансирования, а ее местный характер, определяемый местом проживания человека. При таком определении к муниципальным услугам относится весь комплекс жилищно-коммунальных, транспортных (в пределах территории поселения), бытовых, торговых, образовательных, медицинских, культурных, досуговых и других услуг. К муниципальным услугам следует относить и такие, как обеспечение общественного порядка, обустройство и содержание территории, обеспечение ее экологического и санитарного благополучия и т. д. Даже то, что мы называем «комплексным социально-экономическим развитием» муниципального образования, означает не что иное, как целенаправленное изменение ситуации в сторону увеличения объема и повышения качества муниципальных услуг. По отношению к функции оказания муниципальных услуг населению все остальные функции местного самоуправления производны.

В такой трактовке органы местного самоуправления отвечают за то, чтобы люди имели возможность получать на территории муниципального образования все необходимые им муниципальные услуги. Перечень основных муниципальных услуг, предоставление которых обязана обеспечить местная власть, перечислен в законодательстве о местном самоуправлении в качестве его предметов ведения или вопросов местного значения.

Муниципальные услуги обладают следующими специфическими свойствами:

• • необходимость бесперебойного (для многих услуг — круглосуточного) оказания услуг;
• • необходимость рассредоточения оказания услуг по территории муниципального образования с целью максимального приближения к месту проживания человека (для крупных городов это весьма сложная задача);
• • увеличение числа потребителей услуг не влечет за собой уменьшения их полезности для каждого, а удовлетворение потребности в одной услуге не снижает потребности в другой (свойство «отсутствия соперничества»);
• • практическая невозможность ограничения доступа неограниченного круга потребителей к некоторым муниципальным услугам;
• • местный монополизм исполнителей некоторых муниципальных услуг (водоснабжение, электроснабжение и т. п.). Такие услуги должны быть предметом особой заботы органов местного самоуправления.

Перечень, объемы и качество муниципальных услуг, предоставляемых населению на территории конкретного муниципального образования, могут изменяться в широких пределах, в зависимости от природно-климатических условий, социально-демографического состава населения, финансовых возможностей и др. С учетом этих факторов органы местного самоуправления в соответствии с требованиями Закона № 131-ФЗ (ст. 53) должны самостоятельно устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты, определяющие объемы, качество и периодичность предоставления отдельных муниципальных услуг, а также нормативы расходов местных бюджетов на эти цели. Муниципальные минимальные социальные стандарты не следует смешивать с технологическими, экологическими, санитарными и другими стандартами и нормативами, которые устанавливаются федеральными правовыми актами и должны учитываться органами местного самоуправления при определении нормативов бюджетных расходов.

Муниципальная власть не обязана быть непосредственным исполнителем каждой муниципальной услуги, но она должна обеспечить правовую и экономическую среду для оказания всех без исключения муниципальных услуг, а ряд услуг должна полностью или частично финансировать.

Многообразие муниципальных услуг ведет к возможности их классификации в соответствии с различными признаками (рис. 20.2).

В зависимости от формы предоставления можно выделить услуги прямого и косвенного характера. Это деятельность муниципального образования по обеспечению городского развития, характер и формы которого определены российским законодательством о местном самоуправлении. К услугам прямого характера относятся выдача справок, разрешительной документации, создание системы «одного окна», к косвенным — услуги общественного потребления, общественная безопасность, благоустройство и т. д.

По функциональному характеру услуги можно классифицировать на административные (бюджетные) услуги и управленческие.

К первой группе относятся те услуги, предоставление которых строго регламентируется действующим национальным законодательством либо внутренними нормативными правовыми актами. Эти услуги имеют свои временные рамки и являются основой оценки качества обслуживания населения и качества работы муниципальных органов власти предоставляющих эти услуги.

Рис. 20.2. Основы классификации муниципальных услуг Административные услуги по функциональному назначению подразделяются на услуги регулирующего характера и операционные услуги, реализация которых направлена на формирование заданного качества городской среды.

Бюджетная (муниципальная) услуга является ключевой единицей бюджетной ответственности органов государственной власти и муниципальных образований. В совокупности бюджетные услуги могут составлять до 80% всех расходов бюджета.

Реестр государственных (муниципальных) услуг — сводный перечень всех услуг, финансируемых из бюджета, включающий описание их содержания, получателей и источников финансирования. Реестр государственных (муниципальных) услуг может являться основной реестра расходных обязательств. Выделение муниципальных услуг служит необходимым условием для внедрения стандартов качества бюджетных услуг и перехода к закупке бюджетных услуг у негосударственных организаций.

Управленческие услуги имеют собственную сложную структуру. По функциям можно выделять услуги информационно-аналитического характера (сбор, анализ, предоставление информации для граждан и для принятия решений), планирования и прогнозирования (генеральный план, стратегический план, ориентация предпринимателей на новые территории застройки, стоимость земли, разработка промышленной политики и т. п.), организационные (формирование и реорганизации структуры муниципалитета, разработка регламента по проведению фестивалей, праздников и т. п.).