Правовое положение прокуратуры Российской Федерации в механизме государства

В соответствии со ст. 129 Конституции РФ и ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее в этой главе — Закон о прокуратуре) прокуратура РФ — единая централизованная систем органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории. Прокуратура РФ выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.

Исходя из этого прокурорский надзор в Российской Федерации — это установленный Конституцией РФ, а также федеральными конституционными и федеральными законами особый вид государственной правоохранительной деятельности, осуществляемый специальным органом — прокуратурой, по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законодательства РФ в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Надзорная деятельность прокуратуры складывается из различных, но своему характеру и значению надзорных действий, разделенных на две части: деятельность по выявлению нарушений законности, причин и условий, способствующих их совершению, деятельность по реагированию на нарушения законности и все связанные с этим обстоятельства.

В Российской Федерации насчитывается более 60 различных органов контроля и надзора за исполнением законов. Деятельность этих органов ограничена задачами проверки либо выполнения определенной группы законов (межведомственный контроль), либо исполнения законов в сфере данного ведомства (ведомственный контроль). Органы контроля должны следить за исполнением законодательных актов с точки зрения не только законности, но и целесообразности выбора средств и способов управления.

Прокурорский надзор как самостоятельная форма государственной деятельности обладает рядом особенностей.

• 1. Прокуратура функционирует без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре).
• 2. Прокурорский надзор осуществляется от имени Российской Федерации.
• 3. Прокуратура суть высший надзорный орган по отношению к другим надзорным и контролирующим органам, она не подменяет иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением нрав и свобод человека и гражданина (и. 2 ст. 21, п. 2 ст. 26 Федерального закона о прокуратуре), а следит за тем, чтобы они должны образом выполняли обязанности по борьбе с правонарушениями в пределах своей компетенции. Деятельность прокуратуры носит в этой части приоритетный характер, с целью добиться того, чтобы поднадзорные контролирующие органы выполняли свои обязанности по борьбе с правонарушениями в пределах своей компетенции. Взаимодействие ведомственного контроля и прокурорского надзора остается надежным средством обеспечения законности в стране. Прокуратуру в известной мере можно рассматривать как систематизирующее ядро государственного контроля.
• 4. Прокурорский надзор распространяется на всю территорию РФ и является универсальным, так как в сферу прокурорской деятельности входят все правоотношения, урегулированные правом. Прокурор может проверить исполнение законов любым органом, должностным лицом и гражданином, если в прокуратуру поступили требующие принятия мер прокурором сведения о нарушении закона (п. 1 ст. 10, п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре).
• 5. К особенностям прокурорского надзора относится наличие специфических полномочий. Наделение прокуратуры особыми полномочиями надзорного органа является одним из факторов осуществления государством своих контрольных функций. Прокурор рассматривает заявления и сообщения о правонарушениях, требующих прокурорского реагирования, причем анализирует их только с точки зрения законности, не вдаваясь в вопросы экономики, технологии, морали и т. д.

Надзорная власть прокуратуры в последние годы была существенно ограничена. Данная тенденция реализовывалась с начала 90-х г. XX в. Из-за того что наукой не было определено место прокуратуры в системе разделения властей, органы прокуратуры были исключены из ст. 11 Конституции РФ как носители государственной власти.

Одним из проявлений ограничения прокурорской власти стало исключение из института прокурорского надзора термина «высший надзор». Законодатель не всегда последовательно подходил к наименованию прокурорского надзора. Под сомнение ставилась оценка прокурорского надзора как высшего, потому что умалялось значение надзора, осуществляемого высшими органами государственной власти. Принятый в 1992 г. Закон о прокуратуре и последующие его редакции, а также Конституция РФ не содержат понятие высшего надзора прокуратуры, что является шагом назад. Прокурорский надзор стал просто «надзором», что терминологически уравняло его с надзорными органами исполнительной власти.

Недостатком правового регулирования прокурорского надзора является и то, что Конституция РФ не содержит глав}' о прокуратуре. Законодатель ограничился лишь тем, что предусмотрел ст. 129, посвященную прокуратуре, с включением ее в гл. 7 «Судебная власть и прокуратура».

Неоправданным является и то, что предназначение прокуратуры — надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории, направления деятельности, компетенция прокуратуры, ранее регламентированные нормами Основного закона государства — Конституции, сейчас регулируется лишь федеральным законом.

Не нашли отражение в Конституции РФ и вопросы прокурорской неприкосновенности (в отличие от президентской, депутатской, судебной неприкосновенности).

По Конституции РФ Генеральный прокурор РФ необоснованно лишился права законодательной инициативы, права на обращение в Конституционный Суд РФ по вопросам проверки конституционности нормативного акта, в том числе акта Президента РФ и обеих палат Федерального Собрания или международного договора, права на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом. Только в 1995 г. в Законе о прокуратуре появилась норма о праве Генерального прокурора РФ на обращение в Конституционный Суд РФ по вопросам нарушения конституционных прав граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, но ни в Конституции РФ, ни в Законе о Конституционном Суде подобной нормы до сих пор нет.