Природа, модели, способы государственного управления: факторы эволюции и базовые тренды

Как было отмечено ранее, функционирование любого общества основывается на совместной, коллективной целенаправленной деятельности индивидов. Однако для того чтобы такая деятельность вообще оказалась возможной и была успешной, ее необходимо тем или иным способом организовать. В противном случае несогласованные действия отдельных людей будут препятствовать достижению цели. Для организации коллективного действия необходимы по крайней мере два условия. Во-первых, наличие иерархии — фиксированного вертикального ранжирования статусов участников действия, когда нижестоящие в иерархии подчиняются вышестоящим. Во-вторых, наличие управления, т. е. механизма обеспечения нужного порядка действий участников, соответствующего поставленной цели.

Властная природа управляющего воздействия государства всегда оставалась неизменной, изменялись только идеология и технологии государственного управления. Цели, задачи и идеология государственного управления изменялись по мере перехода от модели тотального патернализма — жесткого властного контроля и дисциплинирования всей жизнедеятельности личности и общества со стороны государства — к модели менеджеризма, т. е. деятельности государства по оказанию услуг населению в удовлетворении их общезначимых потребностей.

Традиционная модель. Так, в традиционных (архаичных, средневековых и кастовых) обществах (IV тыс. до н.э. — XVII в.) управляющее воздействие государства было основано на вертикальных связях: жесткой кастовой или сословной иерархии, опирающейся на традицию, ритуал, религию, право. Традиционная модель государственного управления была основана на стремлении власти контролировать все пространство общественных отношений. С целью достижения гармонии и порядка государство напрямую вмешивалось в экономику, регламентировало социальные и духовные отношения, поддерживало кастовый или сословный порядок, основанный на внеэкономической (правовой) зависимости (патронаже или вассалитете) менее благородных каст, сословий перед более знатными. Этот порядок, основанный на статусах, был связан с различным объемом прав и свобод, определявшихся происхождением, близостью к власти, набором выполняемых функций (управленческих или исполнительских), размерами земельной собственности, и передавался по наследству.

Бюрократическая модель. Переход в XVIII в. стран Западной Европы и Северной Америки от аграрной цивилизации к индустриальной привел к упразднению всех сословных привилегий и утверждению формального (правового) равенства граждан. На смену традиционному, сословному обществу пришло гражданское, главной ценностью которого стал свободный индивид. Внеэкономическое неравенство сменилось экономическим, а смыслом жизни данного общества стало потребление. Теперь иерархия в обществе была связана с размерами богатства, а принципы честной наживы и конкуренции стали основным правилом. Возникновение гражданского общества как сферы частной жизни, которая развивается без вмешательства государства, изменило отношения власти и индивида, природу государственного управления, способы координации взаимодействий людей. Теперь взаимоотношения государства и общества формализуются и закрепляются в договоре — конституции. Гражданское общество вырабатывает рациональную модель публичного управления, основанную на принципах бюрократического государства. Правила рациональной бюрократии предполагают, что в сфере публичных интересов действует модель организационного поведения, основанная на иерархии — отношениях субординации, подчинения нижестоящих служащих вышестоящим, которые формализованы в правилах (нормах права), а сами служащие «действуют по шаблону». В сферу экономики государство не вмешивается, там управление осуществляется посредством механизма конкуренции и законов рынка — торга, целью которого является согласование частных интересов равноправных субъектов путем обмена.

Менеджериальная модель. Во второй половине XX в. индустриальное общество перерастает в постиндустриальное — общество информационных технологий и онлайн-коммуникаций. Современные постиндустриальные страны Запада вступили в стадию постматериального развития, когда главную роль в формировании мотиваций человеческой деятельности стали играть постматериальные потребности, и прежде всего потребность в информации, стремление к творческой самореализации и индивидуализации. При этом, значимость материальных стимулов сохранилась. С появлением в 70-е гг. XX в. нового глобального канала коммуникации — Интернета — главным богатством общества становится информация. Это обстоятельство радикально меняет идеологию и технологии государственного управления. Значение рационально-бюрократических технологий управления падает в силу их неэффективности и затратности. Бюрократическое государство «сокращает» свое участие в жизни людей, стремится стать сервисным, выступать в качестве производителя публичных услуг, которые будут приобретаться индивидами за собственные деньги. Особенностью публичного управления в постиндустриальном обществе является включение в процесс принятия решений внешних публичных и частных акторов (групп интересов, общественных организаций).

Менеджериальная модель управления основывается на рынке и дискурсе (идеальной речевой коммуникации). Последний выступает новым способом координации взаимодействия людей в обществе. Назначение дискурса состоит в формировании смыслов и общественных запросов в процессе социальной коммуникации, в достижении понимания между участниками общественного договора относительно средств их реализации. Теперь государственное управление состоит не в тотальном контроле за поведением людей, а в контроле за производством и трансляцией информации — смыслов, определяющих мотивы этого поведения.

Дифференциация форм управляющего воздействия в постиндустриальном обществе вызвана нарастающей сложностью и динамизмом интересов и потребностей индивидов, нуждающихся в перманентном согласовании и упорядочивании. По этой причине современное управление представляет собой сложный механизм принятия властных решений на разных уровнях государственной системы, а также формы и технологии их реализации, отражающие общественные запросы. Несмотря на национально-культурную специфику, назначение систем государственного и муниципального управления состоит в том, чтобы все многообразие социальных интересов и возможностей на разных уровнях территориальной организации общества (национальном, региональном и местном) с помощью публичных институтов (законодательных, исполнительных и судебных) и процедур преобразовать в эффективный механизм по разрешению возникающих проблем в деятельности взаимосвязанных акторов со специальными задачами, четко очерченной компетенцией и ресурсами.

Таким образом, как показывает история, вместе с изменениями управленческих практик изменялось и содержание термина «public administration» (государственное управление). Анализ факторов эволюции административных практик позволяет выявить основные тенденции развития государственного управления'.

• 1) объем и характер управляющего воздействия государства (тотальная регламентация или оказание услуг в реализации общезначимых потребностей) всегда зависит от зрелости гражданского общества. Многообразие моделей национальных систем государственного управления является следствием различного соотношения государства и гражданского общества;
• 2) институциональный дизайн (или организационная структура) механизма властвования и управления, технологии управляющего воздействия, каналы коммуникации власти и общества, оптимальные для формулирования и адекватного отражения интересов и потребностей различных групп населения, определяет доминирующий тип культуры. В каждом конкретном случае соотношение государства и общества формируется на основе несовпадающих представлений о политическом порядке и средствах его поддержания путем управляющего воздействия публичной администрации;
• 3) специфика национальных систем государственного управления в значительной мере определяется социокультурными различиями, на основе которых складываются научные традиции и национальные школы публичного администрирования. Они существенно различались как по способам интерпретации актуальных проблем административно-государственного управления, так и адекватности восприятия научной терминологии.