Функции государственного управления
Например, в Великобритании министры и администраторы надзирают за повседневными действиями своих департаментов. Административный контроль за выполнением федерального законодательства правительствами земель в Германии осуществляет верхняя палата Парламента — Бундесрат, а федеральные административные суды вправе принуждать земельные правительства подчиняться национальным законам. В США… Читать ещё >
Функции государственного управления (реферат, курсовая, диплом, контрольная)
Функции государственного управления определяют деятельность органов государства, направленную на организацию выполнения политических решений по управлению обществом в целом или его отдельной сферой — экономической, политической, социальной, культурной, экологической и т. д.
Термин «функция» происходит от лат. functio — исполнение, деятельность, совершение.
В научный оборот понятие «функции управления» было введено в начале XX в. представителями классической школы. Так, французский ученый Анри Файолъ выделял пять основных функций корпоративного управления:
- 1) предвидение (прогнозирование);
- 2) организация;
- 3) распорядительская деятельность (администрирование);
- 4) координация (согласование);
- 5) контроль[1].
Следует заметить, что любая классификация функций управления достаточно условна, поскольку сами функции тесно переплетены друг с другом. Кроме того, в зависимости от сферы общества каждая управленческая функция будет включать присущий для нее объем и содержание работ, иметь специфическую структуру, в рамках которой она реализуется.
В сфере государственного управления классификация функций наталкивается на трудности прикладного и методологического характера. Чрезвычайное усложнение и разнообразие социальных практик в обществе XXI в. обусловили высокую степень специализации и разделения управленческого труда в системе государственного управления. Произошедшее разделение политических и управленческих функций привело к повышению эффективности государственного управления, но породило серьезный недостаток — концентрацию властных ресурсов в руках государственной администрации (бюрократии). На практике современные служащие государственной администрации, получая лишь самые общие политические решения от президента или парламента по актуальной проблеме, вынуждены действовать преимущественно самостоятельно в своей узкой области управления. Принимаемые политиками решения требуют специальных знаний в сфере государственного администрирования, которые отсутствуют у политических лидеров, но зато присутствуют у бюрократии. Как следствие — перманентное совмещение политических и административных функций в руках высшей бюрократии, которое часто обусловлено не столько субъективным желанием, сколько объективными требованиями современного государственного управления.
Размывание границ политических и управленческих функций вызывает трудности идентификации собственно функций администрации. В современной науке выделяют шесть основных направлений деятельности государственной администрации: исполнение решений; обслуживание; регулирование; лицензирование; сбор информации и коммунальное хозяйство[2]. Однако это не исчерпывающий список. Сегодня государственное управление не закрытый, а публичный процесс, поэтому появляются все новые функции. Так, являясь воплощением общественной политики, администрация реализует политические решения и сама разрабатывает принципы управления. Стремясь заручиться поддержкой общества, департаменты наряду со своими административными функциями часто прибегают к созданию позитивного образа своей работы средствами PR и рекламы и убеждению общественности в выгодах целей и резз’льтатов конкретной программы. Кроме этого, бюрократия вступает в диалог с общественностью через постоянные госз’дарственные программы просвещения в таких сферах, как пожарная профилактика, безопасность движения и охрана природных богатств. Несмотря на это, можно выделить следующие наиболее значимые функции администрирования.
1. Исполнение и реализация политических решений. Главная функция современной государственной администрации состоит в исполнении законов, принятых парламентом, и реализации государственной политики, предлагаемой правительством. Формы и методы госз’дарственного администрирования варьируются в зависимости от страны, типа государства (социальное или либеральное), политического режима, формы правления.
Например, в Великобритании политику в сфере медицинского обеспечения граждан осуществляет Национальная служба здравоохранения (NHS). Она финансируется за счет налогов и обеспечивает бесплатное медицинское обслуживание населения, предоставление необходимых вспомогательных средств и лекарств. NHS контролирует медицинскую подготовку, выдавая патенты докторам, управляя госпиталями. Наряду с универсальным характером преимуществом NHS является также высокая прозрачность. Напротив, в США нет общей системы здравоохранения, финансируемой государством. Государственная система распространяется лишь на три группы граждан: военных, людей старше 65 лет и нуждающихся (причем последняя группа растет очень быстро). Национальную политику в области здравоохранения проводит Департамент здравоохранения и медицинской помощи США. Его функции состоят в том, чтобы определить потребности каждого штата в деньгах, оперативно перевести их из федеральных фондов штатам с тем, чтобы те оплатили стоимость разнообразных программ благосостояния, а также обеспечить контроль за целевым использованием этих средств.
2. Функция организации — обеспечивающая функция управления, она направлена на создание необходимых условий для достижения поставленных целей.
Например, федеральные программы «Здоровье» или «Доступное жилье» в России реализуются благодаря формированию организационных структур, обеспечению их деятельности финансами, оборудованием, материалами и трудовыми ресурсами.
Организация как функция управления обеспечивает упорядочение технической, экономической, социально-психологической и правовой сторон деятельности управляемой системы на всех ее иерархических уровнях. При изменении условий внешней среды зачастую приходится перестраивать организационную структуру, чтобы она была адекватна потребностям общества, упростить ее или, наоборот, ввести в нее новые структурные элементы. Основной показатель высокой организации управления — ее быстрая реакция на изменения внешней среды, особенная чувствительность к достижениям научно-технического прогресса, к рыночной конъюнктуре.
3. Дискреционная деятельность современной государственной бюрократии выражается в возможности выносить властные решения и использовать принуждение для реализации законов, указов, декретов. Когда закон принят, бюрократия должна его выполнять. В том случае если этот закон содержит нормы прямого действия, все относительно просто. Однако обычно так не бывает, поскольку закон указывает лишь общую цель принятого акта, но не механизм и алгоритм его реализации. В этом случае государственному ведомству принадлежит прерогатива принятия решения, как выполнить закон или осуществить политику, оно получает возможность издавать законы для общества. Дискреционная деятельность включает полномочия постоянных государственных агентств устанавливать правила, тарифы, акцизы, налоги. Тем самым государственные агентства могут влиять и даже формулировать публичную повестку дня.
Например, повышение цен на пользование телефоном в США должно быть одобрено Комиссией общественного обслуживания. Правительственные агентства обладают сегодня не только представительной, но и политической властью, если в решении актуальных проблем они апеллируют к общественному мнению. В свое время Федеральная торговая комиссия (FTC) США создала прецедент, опубликовав доклад Национального главного врача США, в котором была доказана связь частого курения и опасности заболевания раком легких. Он произвел настолько сильное впечатление на общественное мнение, что Конгресс США в 1966 г. обязал производителей сигарет помещать предупредительные надписи относительно вреда здоровью на коробках с сигаретами и включать их в рекламу. Затем Комиссия пошла дальше и разработала закон (принят в 1971 г.), запрещающий сигаретную рекламу по радио и телевидению и требующий, чтобы все сигаретные компании печатали предостережение о вреде курения в своих рекламных материалах.
4. Функция регулирования представляет собой управленческую деятельность, предназначенную для обеспечения личной и общественной безопасности и поддержания благосостояния населения через регламентацию социально значимых практик, введение системы гарантий.
Например, в России функции по нормативно-правовому регулированию, касаюшиеся различных сторон жизни (бизнеса, финансов, экологии, политики, безопасности, культуры, образования, отдыха), возложены не только на федеральные министерства, по и на многие федеральные службы и агентства: Федеральную службу РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральную службу безопасности, Федеральную службу охраны РФ, Федеральную миграционную службу, Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Федеральную службу по финансовому мониторингу, Федеральную антимонопольную службу, Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральную службу, но гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральную службу по государственной статистике, Федеральное агентство, но обустройству государственной границы РФ и др.
Или, к примеру, В США Комиссия по безопасности биржевой деятельности защищает вкладчиков путем установления определенного порядка для регистрации новых эмиссий наряду с покупкой акций и облигаций. В большинстве промышленно развитых стран существует социальное законодательство о занятости, регулирующее условия труда и отдыха работников на фабриках, гарантирующих справедливое вознаграждение. Однако массовый перевод предприятий (аутсорсинг) в конце XX — начале XXI в. из США и Западной Европы в страны с низкой стоимостью рабочей силы и ресурсов привел к массовой безработице, росту бедности и размыванию среднего класса развитых стран. Изменения условий занятости в этих странах вызвали социальное напряжение, паралич привычных институтов регуляции.
Устранение таких отклонений, обеспечение нормального функционирования системы является главной задачей регулирования как функции управления. Одной из целей административноправового регулирования и является правовая оценка противоречий (споров) в управлении и их разрешение, что характерно для континентального административного права. В административном праве Японии, напротив, создается система норм, предупреждающих эти споры (конфликты).
5. Функция контроля состоит в том, что он представляет собой наблюдение и проверку государственной администрацией соответствия фактического состояния дел принятым законам, планам, стандартам, правилам, приказам и т. п. Административный контроль как функция управления необходим для постоянной проверки результатов любой деятельности с тем, чтобы, своевременно устраняя недостатки, повышать ее эффективность. В процессе контроля выявляются результаты управленческих воздействии, допущенные отклонения от принципов организации и регулирования, в том числе и правового.
Например, в Великобритании министры и администраторы надзирают за повседневными действиями своих департаментов. Административный контроль за выполнением федерального законодательства правительствами земель в Германии осуществляет верхняя палата Парламента — Бундесрат, а федеральные административные суды вправе принуждать земельные правительства подчиняться национальным законам. В США правительственные агентства, занимающиеся вопросами регулирования, могут издавать приказы, обязывающие «приостановить действие» или «прекратить действие». В странах с высокой долей государственного сектора экономики (подобно Франции и Великобритании) основные отрасли (сталелитейные заводы, шахты, железные дороги, средства связи) управляются правительственными корпорациями, которые выполняют политические решения. Во всех случаях регулирующие функции власти опираются на возможность государственного принуждения.
6. Функция лицензирования. Разрешительная (лицензионная) деятельность администрации направлена на обеспечение безопасности граждан, общества и государства путем введения стандартов, правил и ограничений для занятия определенными видами деятельности.
Например, для того чтобы заниматься частной практикой, получить права на вождение автомобиля, продавать недвижимость, преподавать в общественных школах или работать парикмахером, необходимо соответствовать требованиям государственных стандартов. Эти стандарты и критерии могут устанавливаться национальными правительствами (как во Франции, Великобритании и т. д.), так и региональными администрациями (в Российской Федерации правительством субъекта РФ). В случае нарушений правил и условий лицензионной деятельности граждане и организации могут быть подвергнуты штрафу, лишению прав, у них может быть аннулирована лицензия.
7. Функция мониторинга. Это важная функция государственной администрации, состоящая в сборе информации для определения: а) был ли нарушен закон, б) принять политическое решение о целесообразных действиях на основе фактического состояния. Причем некоторые правительственные агентства действуют при наличии жалоб, а другие — самостоятельно определяют объект мониторинга.
Например, при обращении гражданина США в Департамент юстиции о нарушении его гражданских прав первоначально отделом гражданских прав Департамента должно быть проведено расследование. Только после этого могут быть предприняты какие-то действия.
Прежде чем издать законы, касающиеся экологических правонарушений, агентства по защите окружающей среды разных стран проводят расследования, позволяющие судить о реальном загрязнении воздуха, воды, почвы. Другие агентства действуют, но собственной инициативе, как, например, Управление продовольствием и медикаментами (FDA) в США. Независимо от того, поступали жалобы или нет, FDA не допускает появления наркотиков на рынке, пока не убедится, что лекарство или продукт питания безопасны и эффективны, постоянно проводя различные исследования.
8. Экспертная функция. Многообразие социальных практик современного общества, их динамика актуализируют функцию экспертной оценки бюрократии при принятии политических решений. Сегодня это важнейший канал влияния бюрократии на публичную политику. Многие законы нуждаются не только в оценке, но и требуют административной интерпретации. Например, Конгресс США может запретить рекламу, направленную на обман, только на основании определения, что она является обманом, которое выносит Федеральная торговая комиссия. Бюрократы обычно не стремятся убедить законодателей принять их советы: скорее, члены парламента сами склонны прибегают к услугам экспертов.
Например, в Великобритании высшие административные руководители оказывают помощь министрам кабинета в разработке предлагаемых законопроектов, консультируют своих министров при ответах на запросы членов парламента. Во Франции законы и регламентарные акты Президента проходят правовую экспертизу бюрократии — членов Государственного Совета, и тем самым администрация имеет возможность формировать политику. В структуре законодательной власти Германии бюрократы также играют важную роль. Эксперты и консультанты часто добиваются значительных успехов в убеждении своих политических руководителей принять их образ мышления по возникающему вопросу. Иногда между политиками и администрацией возникают конфликты, которые связаны в основном с приоритетным распределением ресурсов (бюджета).
9. Функция обслуживания потребностей населения, его специфических групп в информации и услугах. Потребности и запросы могут быть самыми разными и затрагивать различные группы общества.
Например, в России функцией по оказанию государственных услуг наряду с федеральными агентствами наделены Федеральная миграционная служба, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральная служба по гидрометеорологии и охране окружающей среды. В Швеции и Германии помощь в трудоустройстве и переподготовке граждан осуществляет правительство в рамках политики полной занятости. Запросы сельских жителей, фермеров США обеспечивает Департамент сельского хозяйства, который снабжает население информацией о питании, проводит исследования в области контроля за вредителями, землеустройства, племенного животноводства, распределения излишков продукции среди бедных.