Принципы организации и деятельности публичной администрации

Организация публичной администрации в зарубежных странах основывается на основополагающих идеях, разработанных в каждой стране и прописанных в законодательстве. Так, в ст. 103 Конституции Испании закреплены следующие принципы деятельности публичной администрации: беспристрастная служба общим интересам; эффективность; иерархия; децентрализация; дсконцентрация; координация; подчинение закону и праву.

Обычно выделяют две группы принципов организации и деятельности публичной администрации, которые регламентируют различные уровни структурной организации: 1) вертикальные и 2) горизонтальные. Принципы централизации и децентрализации, концентрации и деконцентрации показывают, насколько дифференцирована публичная администрация и специализированы функции ее органов, что позволяет ей быть эффективной. При этом в ряде стран их дополняет принцип единства и неделимости публичной администрации.

1. Вертикальные взаимоотношения внутри публичной администрации между ее различными уровнями определяют принципы централизации и децентрализации.

Централизация предполагает, что система административных органов строится по иерархическому принципу: нижестоящие органы подчиняются вышестоящим, имеющим право рассматривать и окончательно решать любые вопросы в пределах собственной компетенции и компетенции нижестоящих органов. Вышестоящие органы вправе давать распоряжения нижестоящим органам, осуществлять контроль за исполнением решений, требовать устранения недостатков, отменять решения нижестоящих органов, переносить рассмотрение дела в вышестоящую инстанцию. На основе централизации строятся взаимоотношения между правительством и министерствами, между министерствами и подчиненными им ведомствами.

Децентрализация предполагает передачу части функций публичной администрации на места, закрепление относительной самостоятельности децентрализованных органов, имеющих право окончательного решения вопросов своей компетенции. Децентрализация, как указывают английская и французская государственно-правовые доктрины, основывается на том, что децентрализованные органы не должны подчиняться ни друг другу, ни центральным властям. Они действуют от своего имени и сами отвечают за свои действия в суде. При этом их полномочия строго определены в соответствии с доктриной intra vires (в рамках прав): децентрализованные учреждения вправе делать лишь то, что им прямо предписано в законе. В противном случае вступает в силу принцип ultra vires (против прав): действия, предпринятые вне предписанных полномочий, считаются совершенными с превышением власти и потому незаконными.

Особые взаимоотношения складываются у органов центральной публичной администрации с децентрализованными учреждениями. Как отмечал профессор Ноттингемского университета Д. Гарнер, при децентрализации каждый орган существует независимо и по закону наделен полномочиями самостоятельно принимать решения и даже имеет право на ошибки в пределах предоставленных ему полномочий. Центральное правительство контролирует только способ, которым органы власти осуществляют свою деятельность. На основе децентрализации создаются такие функциональные органы, как независимые агентства в США, публичные учреждения во Франции, кванго и публичные корпорации в Великобритании. Кроме того, принцип децентрализации кладется в основу местного самоуправления.

На современном этапе большинство государств мира использует оба указанных метода, относясь к ним не как к противоположным, а как к взаимодополняющим: если децентрализуется управление в одних сферах, то этому, как правило, с неизбежностью соответствует более строгая централизация в других областях.

2. Горизонтальный характер взаимоотношений складывается между органами управления одного уровня или между органами, относящимися к одной структуре управления. Отношения с различными элементами единой административной структуры регулируются в соответствии с принципами концентрации и деконцентрации.

Концентрация предполагает, что все властные полномочия сосредоточены у одного органа и другие управленческие структуры не могут принимать решения вопреки его воле. Так, все полномочия по принятию решений от имени муниципалитета в Англии сконцентрированы в руках представительного органа — совета. Принцип концентрации в современном администрировании утратил значение универсального и используется для организации управления в одной отрасли, осуществления конкретной управленческой функции или в исключительных, строго определенных случаях. Ограниченное действие принципа концентрации определяется многими причинами, но прежде всего возросшей сложностью публичного управления.

Принцип деконцентрации обеспечивает специализацию управленческих функций и представляет собой технический прием управления. При деконцентрации властные полномочия рассредоточены между различными органами таким образом, что властный орган передает своим подчиненным часть полномочий, сохраняя за собой всю полноту ответственности. Происходит делегирование полномочий, в соответствии с чем вышестоящий орган передает на нижестоящий уровень административные задачи для самостоятельного выполнения. При этом различные органы одной иерархической системы, которые специализируются на выполнении отдельных функций, действуют от имени вышестоящего органа. В случае конфликтов в суде перед частными лицами отвечает вышестоящий орган, а не административное учреждение, фактически реализовавшее полномочия.

Применение принципов концентрации и деконцентрации во многом связано с традициями управления в той или иной стране. Так, публичная администрация в США практически во всех сферах управления строится на началах деконцентрации, когда полномочия по принятию и реализации решений вверяются различным административным учреждениям.

Принцип законности является ведущим для определения границ и основных направлений деятельности публичной администрации. С одной стороны, администрация связана существующими законами, должна руководствоваться законодательными предписаниями и не может предпринимать действия, противоречащие положениям закона. С другой стороны, парламент и суды контролируют публичную администрацию с точки зрения законности.

Администрация все же должна иметь определенную свободу действий, иначе детальная регламентация нс позволит ей эффективно работать. В связи с этим полномочия администрации могут быть разделены на две основные группы: императивные (связанные) и дискреционные (по усмотрению) полномочия.

• 1. Императивные полномочия жестко связаны нормами закона, их администрация обязана исполнить так, как это предписано в законе. Если при этом используемые в законе понятия не определены однозначно четко, у администрации появляется право учитывать особенности каждого конкретного случая, но она обязана принять только одно предписанное законом решение.
• 2. Дискреционные полномочия предполагают, что администрация вправе выбрать по своему усмотрению любое допускаемое законом решение, причем она сама оценивает не только решение, но и его последствия. Принимая дискреционные решения, администрация более свободна, чем при принятии связанного решения. Однако и для этого вида решений есть определенные ограничения. Администрация должна учитывать: действительное положение вещей, все обстоятельства дела, весь спектр общественных интересов, действовать в соответствии с общепринятыми ценностями и общими принципами права. Эффективность рассматривается и как принцип, и как основное требование, предъявляемое к администрации. Политические власти не контролируют администрацию по мелочам, но в конечном итоге требуют от нее профессиональных, эффективных, целесообразных и по возможности оптимальных действий. В теории государственного управления разрабатываются критерии оценки эффективности административной деятельности, такие как достижение поставленных целей и разрешение социальных проблем.