Территориальное распределение правительственных полномочий

Второй уровень структурной дифференциации правительственной власти в системе государственного управления связан с разделением политических ролей и функций по вертикали между ее различными уровнями — центральным и местным. Государство является территориальной организацией общества, целостность которого обеспечивается посредством либо централизации, либо децентрализации государственной власти. В зависимости от этого используются различные способы и приемы согласования общенациональных и региональных интересов. Они опираются на разные принципы политико-территориальной организации — конфедерализм, унитаризм и федерализм. Эти принципы определяют разные модели отношений «центра и периферии», в основе которых лежит распределение властных полномочий по вертикали.

Наиболее неэффективную модель согласования интересов и формулирования политического курса представляет собой конфедерация — объединение суверенных государств, созданное для решения какой-то актуальной задачи (отражения внешней угрозы и обеспечения экономического развития). Даже учреждение конфедерацией общих органов управления не позволяет оперативно принимать и реализовывать политические решения, поскольку они не являются обязательными для стран — участниц сообщества и нуждаются в утверждении национальными парламентами.

Например, США во времена действия первой Конституции — Договора об образовании конфедерации тринадцати английских колоний в Северной Америке 1781 г. — представляли собой конфедерацию. Верховная власть принадлежала штатам. Центральное правительство было наделено полномочиями в области внешних отношений и обороны, однако зависело от финансовой и иной поддержки со стороны штатов. В результате стали обостряться противоречия между штатами и возникла опасность распада государства. После принятия Конституции 1787 г. в США была установлена федеративная система, где центральное правительство и правительства штатов получили собственные сферы компетенции и средства реализации своих полномочий.

Большинство государств мира — унитарные. В унитарных системах (к ним относятся, например, Великобритания, Франция, Китай, Япония, Египет и т. д.) власть и полномочия сконцентрированы в руках центрального правительства. Региональные и местные единицы располагают только теми полномочиями, которые специально делегированы им центральным правительством. Центр вправе пересмотреть объем этих полномочий либо вообще отобрать их. При этом централизация власти и ресурсов позволяет унитарным правительствам в случае необходимости адресно перераспределять ресурсы из богатых регионов в более бедные. Кроме этого, в унитарных системах, несмотря на формальную концентрацию власти в центре, региональные и местные единицы могут обладать широкими полномочиями, которые центральное правительство редко оспаривает. Регионализация в унитарных системах становится способом достижения баланса национальных и местных интересов.

Федерациями сегодня являются только 28 государств, что составляет около 10% от их общего числа. Хотя федеративных государств относительно немного, однако они занимают 41% территории планеты, где проживает более трети населения Земли. Следовательно, федерации, как правило, учреждаются в крупных государствах, где существует неоднородность интересов, которые нуждаются в согласовании и реализации. Федеративные системы существуют в США, Германии, России, Индии, Мексике, Бразилии и других странах. Центральные и региональные единицы в них обладают автономией в определенных областях государственной политики, но распределение сфер компетенции и объема полномочий между центром и регионами там далеко не одинаково.

Федеративное устройство признает плюральность (разнообразие) национальных и региональных интересов и обладает рядом преимуществ в обеспечении их баланса.

• 1. В многонациональных или иным образом расколотых обществах федерализм помогает защитить этнические, языковые или конфессиональные меньшинства, особенно если те проживают на географически компактных территориях.
• 2. Федерализм способен сдерживать притязания честолюбивых правителей и тем самым охранять гражданские права и свободы.
• 3. Федерализм открывает перед субъектами (землями, штатами) возможность экспериментировать в области политического курса, что позволяет одним правительствам учиться на опыте других.
• 4. В федеративной системе граждане могут «голосовать ногами» и выбирать политическое окружение, в наибольшей степени отвечающее их предпочтениям.

Однако, стимулируя выбор и разнообразие, федерализм делает эго за счет равенства. Поскольку в условиях федерализма местные правительства вправе проводить собственные политические курсы, нередки устойчивые различия между отдельными субъединицами с точки зрения отношения к гражданам и уровня их благосостояния.

На практике реальные различия между федеративными и унитарными системами могут оказаться значительно менее серьезными, нежели предполагается их формальным устройством. Например, в унитарных системах (Италия, Испания) сегодня устойчивой тенденцией является регионализация — стремление центра передать часть полномочий провинциальным и местным правительствам. Это ответ на демократические запросы снизу, на требования усилить влияние рядовых граждан. В федеративных системах прежняя тенденция к концентрации власти у центра сменилась децентрализацией. Так, в США в последние годы под лозунгом «нового федерализма» предпринимаются усилия, направленные на возвращение власти от федерального правительства к штатам. Следовательно, при сопоставлении конфедеративных, федеративных и унитарных систем необходимо учитывать различие между формальным и реальным распределением предметов ведения и властных полномочий.