Принципы государственно-управленческой деятельности

Реализация миссии и целей государственного управления основывается на вполне определенных базисных положениях, которые заключаются в его принципах и в системности этих принципов. Принципы (от лат. principium — основа, первоначало, руководящая идея) — исходные, фундаментальные положения одного порядка с закономерностями, формирующие социальную среду управленческой деятельности. По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны, системно включают в себя три взаимосвязанных и взаимно обусловливающих друг друга аспекта:

• — онтологический¹ — помогает раскрыть сущность государственного управления, его объективные основания, структуру и закономерности реализации управленческих усилий в повседневной государственно-административной практике;
• — гносеологический^[1][2][3] — отвечает на вопрос о познаваемости сущности, социальной природы и закономерностей государственного управления. Связан с языком, логикой и структуризацией принципов, их научной интерпретацией;
• — методологический³ — определяет роль принципов в научно-исследовательской, информационно-аналитической и практической управленческой деятельности.

В отличие от закономерностей, которые действуют независимо от воли, сознания, предпочтений и пожеланий отдельных людей, принципы устанавливаются и реализуются в результате сознательно-познавательной, интеллектуально-конструктивной и практически-преобразователыюй деятельности людей, имеют форму определенного научного положения, закрепленную в необходимых случаях в соответствующую правовую оболочку. В силу этого, даже несмотря на свою объективную сущность, принципы серьезно отягощены элементами субъективной составляющей. Однако данное обстоятельство не является достаточным основанием для того, чтобы считать принципы чисто субъективными. По форме они действительно субъективны, но по содержанию объективны. Их нельзя придумывать и изобретать, их можно только выявить, познать, соответствующим образом закрепить и использовать^[4].

Принципы государственного управления:

• 1) отражают наиболее существенные, главные, объективно необходимые закономерности, отношения и взаимосвязи властвования и государственного администрирования;
• 2) характеризуют наиболее устойчивые отношения и связи;
• 3) носят общий, а не частный характер, охватывают те отношения и взаимосвязи, которые присущи управлению как целостному социальному явлению;
• 4) помогают ориентироваться в непростом многообразии социальноуправленческих отношений.

В отечественной и зарубежной науке существуют различные подходы к систематизации принципов государственного управления. Чаще всего предлагается классифицировать их как общие, специальные и частные.

Общие принципы — это принципы демократизма, законности, федерализма, социальности с ориентированностью на сбалансированное и динамичное социокультурное развитие страны, гуманизма. А значит, системности, научной обоснованности, открытости, информационной достаточности и социальной эффективности. Научность принципов управленческой деятельности определяется основополагающими ценностями политической, правовой и духовно-нравственной культуры российского народа. Эти принципы нормативно закреплены:

в Конституции РФ (преамбула, ст. 1, 3, 4, 7, 10, 13, 14, 17, 32);

• — федеральных конституционных законах, в том числе в федеральных конституционных законах от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 3), от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 5);
• — федеральных законах, в том числе в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (гл. 1); Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (ст. 6); федеральных законах от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 1); от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 3); от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ст. 3);
• — указах и ежегодных посланиях Президента России Федеральному Собранию РФ, в том числе в указах Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»; от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе „Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)“»; от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 — 2011 годы»; от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»; от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»; от 1 апреля 2016 г. № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016—2017 годы»;
• — других нормативных правовых актах.

Принцип демократизма позволяет в максимальной мере учитывать интересы граждан, объединять их усилия на достижении гуманистических целей. Содержательно его смысл заключается:

• 1) в реальной, а не декларативной реализации народовластия и транспарентности, законодательно обеспеченной прозрачности, открытости и гласности управленческих процессов. Демократическое государство гарантирует свободное обсуждение концепций, целевых программ, законопроектов, а также форм и методов их осуществления; обеспечивает свободные выборы, независимое судопроизводство, всестороннее информирование граждан о состоянии экономики, социальной и культурной сфер; предоставляет гражданам возможность поддерживать связь в режиме реального времени с органами государственного и муниципального управления, контролировать деятельность властей;
• 2) в политическом, идеологическом и экономическом плюрализме. Плюрализм — характерная черта современных режимов государственного управления, предполагает участие в государственной жизни различных социальных и политических групп, партий и организаций, интересы и установки которых находятся в постоянной конкурентной борьбе. Единство власти и плюрализм неразрывно связаны между собой, причем не механически, а диалектически. Многообразие и альтернативность в управлении нельзя трактовать только как противоположность единству, типичности и единообразию.

Рациональное управление невозможно без сильного правового обеспечения на принципах законности, а значит прочного правопорядка. Конкретизируется указанный принцип в таких ценностях, как приоритет норм международного права; верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами; гарантированность конституционно закрепленных прав и свобод человека и гражданина, прежде всего естественных прав; реализация государственных властно-управленческих полномочий на основе закона; соблюдение правовых установлений всеми без исключения субъектами управленческих отношений; единство права, свободы, ответственности и нравственности.

В практике политического управления в условиях многонационального государства особое значение имеет принцип федерализма. Его суть заключается в том, чтобы путем разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации максимально эффективно использовать общегосударственные и региональные возможности страны. Федерализм обеспечивает баланс интересов и учет особенностей, свободное, на добровольной основе объединение и равноправное взаимодействие социальных общностей (и их властно-управленческих представительств), обладающих значительными этническими, историко-культурными, ментальными, религиозными, лингвистическими и другими особенностями.

Принцип социальности — ориентация государственно-управленческой деятельности на создание необходимых и достаточных условий для динамичного социокультурного развития страны и всех ее регионов, обеспечение достойной жизни, свободного развития и самореализации творческого потенциала каждого представителя российского общества. Основные критерии социальности управления: гарантированность социальных прав и свобод человека и гражданина; сильная социальная политика; социальная ориентированность рыночной экономики и демократизация капитала; обеспечение стандартов достойной жизни человека, в том числе путем смягчения налогового бремени; адресная поддержка социально уязвимых слоев населения, сокращение бедности; социальное партнерство в сфере труда; гарантия благоприятных условий для реального участия граждан в социальной экспертизе принимаемых управленческих решений; укрепление семьи, защита материнства, отцовства и детства; духовное, культурное, нравственное развитие социума; преемственность поколений, сохранение самобытности национальных и исторических традиций.

Принцип гуманизма — признание человека в качестве высшей ценности, ориентированность управления на защиту законных интересов человека, его прав на достойную жизнь и свободное развитие. Именно этот принцип звучал в лозунге нашего недавнего прошлого: «Все во имя человека, все для блага человека!». Жаль, что во многом этот прекрасный принцип так и остался в статусе лозунга и идеологического штампа. Да и в годы радикальных рыночно-демократических преобразований мы многое растеряли, а коррупции позволили превратиться в системное явление.

Далее перейдем к специальным принципам, на основе которых осуществляется конкретная организационно-распорядительная и административно-управленческая деятельность органов государственной власти. Среди них особое место занимают принципы иерархичности; оптимального сочетания централизации и децентрализации, сочетания государственного управления и местного самоуправления; коллегиальности и единоначалия; единства распорядительства, делегирования полномочий и персональной ответственности; результативности и эффективности.

Принцип иерархичности означает оптимальность организационной структуры управления, вертикальную взаимозависимость и ответственность нижестоящих структур перед вышестоящими. Каждый работник (должностное лицо) административной иерархии отвечает за доверенный ему участок работы и действия подчиненных ему лиц. Только так формируется ступенчатая цепочка, звенья которой контролируются в иерархической последовательности, а их деятельность оперативно корректируется вышестоящими структурами. Понятно, что конструктивная инициатива низов не отвергается, а всячески поддерживается.

Принцип оптимального сочетания централизма и демократической децентрализации. Принцип демократизма вовсе не исключает централизм: административные и самоунравленческие начала дополняют друг друга. Они позволяют, с одной стороны, избежать анархии, нормативно установить определенные пределы «самодеятельности», что особенно актуально для практики формирования федеративных отношений, когда власти субъектов Федерации не всегда обдуманно стремятся овладеть несвойственными для своего уровня власти полномочиями, при этом забывают об ответственности, не говоря уже о реальных возможностях грамотной и продуктивной реализации этих функций. С другой стороны, начала оптимального сочетания централизма и децентрализации создают благоприятные условия для инициативы и развития здоровой конкуренции, гарантируют защиту законных прав и интересов нижестоящих структур и социальных сообществ.

Принцип сочетания государственного управления и местного самоуправления достаточно сложен, его специфика для каждой страны уникальна. Он является как бы оборотной стороной принципа федерализма и разграничения предметов ведения, обеспечивая единство управления при его децентрализации.

Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности позволяет повысить уровень ответственности должностных лиц и привлечь к выработке управленческих решений работников разного уровня и специалистов разного квалификационного профиля. Тем самым обеспечивается делегирование полномочий, которое позволяет разгрузить вышестоящие инстанции от занятия рутинными вопросами, которые легко могут решаться на нижестоящих ступенях управленческой иерархии.

Принцип персональной ответственности включает в себя все виды личной ответственности (юридической, морально-нравственной, политической) и реализуется с помощью соответствующих мер организации и воспитания, а в случае необходимости — принуждения и даже наказания за неисполнение или некачественное исполнение должностных обязанностей и принятых решений.

Принцип результативности и эффективности включает несколько важнейших компонентов: управление по результатам, управление проектами, баланс интересов, целей, ресурсов и ответственности, соблюдение полноты управленческого цикла, минимизация издержек и экономность управления.

Частные принципы применяются в различных подсистемах государственного управления (политике, сфере регулирования рыночных отношений, системе государственной службы, дипломатии, управлении персоналом и др.). В качестве примера приведем принципы гражданской службы РФ^[5]:

• 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
• 2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ;
• 3) равный доступ граждан к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;
• 4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;
• 5) стабильность гражданской службы;
• 6) доступность информации о гражданской службе;
• 7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
• 8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Соответствующие принципы положены в основу дипломатической деятельности — особого подвида государственной гражданской службы в структурах дипломатического ведомства. Среди них принципы: невмешательства во внутренние дела, уважения независимости и суверенитета других государств, прагматизма, транспарентности, многовекторности дипломатии, неконфронтационности в отстаивании национальных приоритетов. Изложенные принципы — это политические ориентиры и нравственные начала взаимоотношений Российской Федерации с другими странами, государствами и народами. Именно такие принципы делают внешнюю политику Российской Федерации последовательной, предсказуемой и прагматичной^[6]. Это, конечно, крайне непросто в условиях, когда контрагенты прибегают к шантажу, запугиванию и откровенной лжи, мечтают о международной изоляции России, не желают соблюдать ни нормы международного права, ни элементарные нормы приличия^[7]. Такие обстоятельства стали реальностью и, естественно, не могут не учитываться современной российской дипломатией.

В целом же для нашего государства сейчас предмет особого внимания — повышение качества государственного управления — нынешняя его «ручная модель», по общему признанию, недостаточно эффективна, особенно в части управления государственным имуществом, качества государственной контрактной системы, деятельности государственных корпораций и компаний с государственным участием. Низкая эффективность управления объективно ставит вопрос о продолжении административной реформы и замене устаревших, отживших свой век форм и методов управляющего действия. Очевидной становится необходимость отказа от командно-номенклатурных технологий принятия кадровых решений, устаревших технологий контроля и стимулирования аппаратной деятельности, бюрократических форм межведомственного взаимодействия, безответственности и круговой поруки, стремления к служебному комфорту, формальности гражданского контроля деятельности субъектов государственного администрирования. Главное, чтобы предстоящая административная реформа и на этот раз не ограничилась структурными преобразованиями, сокращениями штатов и незначительными перестановками кадров в руководящем звене, переименованиями должностей и введением новых видов квазифискальных сборов и административно-отчетных технологий. Реформа должна решить главную и принципиально важную для нашего государства проблему — качественного обновления системы отечественной бюрократии, повышения ее профессионализма и эффективности, нравственного оздоровления делового климата и впутриаппаратной атмосферы служебной деятельности.

• [1] Онтология — учение о сущем; учение о бытии как таковом; раздел философии, изучающий фундаментальные принципы бытия, его структуру и закономерности. Основные понятия онтологии: бытие, закономерности, структура, свойства, формы бытия, пространство, время, движение.
• [2] Гносеология — учение о познаваемости мира. Рассматривает природу познания, исследует проблемы возможностей и границ познания, пути и средства достижения истинных знаний, отношения знания к реальности, значение познания в жизни человека.
• [3] Методология — философское учение о методах, способах и стратегиях познания и преобразован ия действительности.
• [4] Омаров А. М. Менеджмент: управление — древнейшее искусство, новейшая наука: учебник. М.: Экономика, 2009. С. 37.
• [5] Эти принципы нормативно закреплены в ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г.№ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
• [6] См.: Концепция внешней политики Российской Федерации: утверждена Президентом РФ 12 февраля 2013 г.
• [7] См.: Выступление Президента Российской Федерации В. В. Путина на Совещаниипослов и постоянных представителей России, Москва, МИД, 1 июля 2014 г. // Министерство иностранных дел РФ: [офиц. сайт]. URL: http://archive.mid.rU/brp₄.nsf/0/793F91B02AEF462844257D080050E43B (дата обращения: 29.03.2016).