Понятие государственной службы, ее принципы и функции

Правовые, организационные, кадровые, социальные аспекты государственной службы предметно представлены в научных публикациях многих ученых зарубежных и отечественных научных школ. Ж. Шевалье, например, определяет государственную службу как «общественную и институциональную реальность», интерпретируемую в трех значениях: как орудие управления, как юридический институт и как идеологический инструмент. Большой интерес вызывают труды В. Вильсона. Его концепция организации государственной службы на принципах законности, профессионализма, деполитизированности и демократии заложила основы организации правительственной службы на многие годы вперед.

В центре внимания ученых всегда были:

• — различные модели государственной службы — карьерная романогерманская; англосаксонская публично-правового прецедентно-правового регулирования; советская, регулируемая нормами партийной идеологии и трудового права; государственная служба традиционалистской правовой системы;
• — условия успешности профессионально-должностного развития персонала — гарантированность занятости, конкурсный отбор, строгая субординация, непрерывность обучения, ответственное отношение к профессиональному долгу;
• — факторы эффективности служебной деятельности — профессионализм, конструктивный контроль, зависимость получаемых материальных и нематериальных благ от личных заслуг и служебных достижений;
• — кадровое обеспечение, условия финансирования государственной службы и мотивации служащих;
• — основные направления совершенствования государственной службы;
• — статус и полномочия системы управления государственной службой, особенности и принципы построения и функционирования такой системы.

Государственная служба определяется нами как социально-правовой институт, который в рамках сложившегося в стране механизма государственной власти реализует волю государства, участвует в управлении общественными процессами, выполняет функцию коммуникации между государством и обществом, между властью и народом. Выступает в разных ипостасях и характеризуется целым рядом присущих ей отличительных черт.

• 1. Прежде всего это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации, основным содержанием которой является профессиональное обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ, а также полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ. Это система практического и профессионального участия граждан в осуществлении целей и функций государства в форме целенаправленного, организующего и регулирующего воздействия на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей^[1].
• 2. Государственная служба — это не просто трудовая повинность в рамках определенного трудового сообщества. Это деятельность не по совместительству и не на общественных началах, а труд специально подготовленных и отобранных специалистов на постоянной, профессиональной, возмездной основе (из средств государственного бюджета). В этом смысле государственная служба представляет собой особое социально-правовое явление, которое можно рассматривать как непрерывный процесс профессионального исполнения служебных полномочий в особом конституционном и административно-правовом пространстве государственно-управленческой деятельности.
• 3. Организуется государственная служба исключительно в органах государственной власти. Работа в иных государственных структурах, не говоря уже о частных предприятиях, кооперативных, общественных организациях, государственной службой не является. Она непосредственно связана с процессом реализации властных полномочий государства, государственных органов, должностных лиц, занимающих государственные должности и должности государственной службы. Действуя в конституционной системе разделения власти и федерализма, государственные служащие участвуют в разработке программ развития соответствующих сфер, отраслей и территорий, осуществляют организационно-распорядительную, контрольно-ревизионную, правоохранительную и иную правоприменительную деятельность, оказывают государственные услуги, обеспечивают управление государственным имуществом.

Нет также никаких серьезных оснований для утверждений о том, что в условиях развития управленческих технологий и переплетения функций государства и бизнеса роль государственных служащих существенно модифицируется, что они «все больше напоминают консультантов и экспертов по управлению, все меньше отличающихся по характеру своей деятельности от менеджеров в бизнесе»^[2]. Определенный смысл в таких утверждениях, конечно, есть, но это вовсе не означает, что государственная служба превращается в некий сервисный институт. Государственная служба — это прежде всего механизм обеспечения и реализации государственной власти.

4. Государственная служба представляет собой органическую совокупность специалистов-служащих, объединенных различными формами коллективной организации труда на контрактной основе в рамках соответствующих государственных аппаратных структур. Отсюда такие явления, как кастовость, служебная корпоративная атмосфера, статусные привилегии, иерархичность служебных отношений и жесткость служебной дисциплины, т. е. все го, что формирует сознание чиновников, объединяет их в организованную «группу интересов», способную оказывать существенное влияние на авторитет государства, хотя далеко не всегда, к сожалению, позитивное.

В Российской Федерации правом на прием на государственную службу обладает каждый гражданин в возрасте не моложе 18 лет, владеющий на высоком качественном уровне государственным языком, имеющий соответствующее профессиональное образование. Служащий исполняет обязанности по должности государственной службы в соответствии с требованиями штатного расписания, служебного контракта и должностного регламента, а также требованиями, касающимися ограничений, обязательств, правил служебного поведения, ответственности и порядка разрешения возможных конфликтов интересов и служебных споров. Денежное содержание (вознаграждение, довольствие) получает служащий исключительно из средств государственного бюджета. Нормативно закреплены и квалификационные требования по должностям. В системе гражданской службы это требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности, направлению подготовки, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

В системе высшего государственного руководства страны (государственные должности) и на должностях государственной гражданской службы в аппаратах государственных органов власти всех уровней в настоящее время, по данным Росстата, занято 827,5 тыс. специалистов, в том числе на федеральном уровне — 605,9 тыс. и региональном — 221,6 тыс., в статусе гражданских служащих — 752,4 тыс. человек. Сложилось так, что на каждые 10 тыс. населения в нашей стране сегодня приходится 108 служащих (для сравнения: в Индии — 29, Китае — 72, США — чуть больше 100). Причем основная масса федеральных служащих занята в структурах федеральных органов государственной власти в субъектах Федерации. Средний возраст служащих — 39 лет, почти 71,3% из них — женщины, 90,6% — специалисты с высшим образованием и соответствующей квалификацией, 70% обладают стажем гражданской службы пять и более лет. Каждый девятый имеет два высших образования. Укомплектованность аппарата составляет 91,8%. Горизонт управляемости в системе федеральной исполнительной власти составляет 1,6—2,73 (именно столько рядовых служащих приходится на одного руководящего работника федерального министерства). Больше лишь в федеральной налоговой и таможенной службах.

Правда, следует признать, что далеко не всегда имеющийся профессионально-квалификационный потенциал работников государственного аппарата используется рационально и эффективно. Есть субъекты РФ, где «труженики стола» составляют до 90% населения региона. Не случайно периодически предпринимаются попытки сократить численность аппарата, убрать лишние звенья, оптимизировать функции, сократить расходы на содержание. Имеет свои особенности работа с резервом кадров и ротация государственных служащих — все зависит от специфики того или иного вида и уровня государственной службы. Существенную помощь в кадровой работе оказывает институт реестров государственных служащих, который формируется на основе персональных данных ответственных работников, занятых в аппарате государственного управления.

Не потеряло своей актуальности решение о сокращении численности персонала государственной службы. Свои проблемы имеются и в сфере денежного содержания.

Общество и государство адекватно воспринимают необходимость рационализации трат на управление, всегда последовательны в понимании того, что «дешевый чиновник» дорого обходится стране. При этом не выпускают из виду возможность оптимизировать расходы на бюрократический аппарат. Прежде всего за счет: а) сокращения избыточных служебных функций; б) оптимизации численности и структуры аппарата; в) упрощения процессуальных технологий и процедур; г) стимулирования экономии государственных средств, д) установления зависимости оплаты труда от показателей его эффективности — идея двадцатилетней давности^[3]. Есть предложения и более радикальной направленности. Например, о лишении статуса гражданских служащих чиновников, замещающих должности ниже заместителя начальника отдела, и перевод их в разряд обычных бюджетников.

5. Государственная служба — это комплекс социально и нормативно урегулированных отношений между государством, обществом и гражданами. Она как бы вмонтирована в живую ткань общества. Именно поэтому основным критерием оценки эффективности государственной службы являются не количество разработанных приказов и инструкций, проведенных собраний и совещаний, не только номенклатура государственных услуг, а их качество и практическая действенность предпринимаемых усилий.

Такое понимание государственной службы позволяет смотреть на чиновника как на ответственное лицо, выполняющее «волю государства» (Н. К. Нелидов), понимать, что действует он не от себя лично и даже не от имени того или иного официального органа. Действует он «от лица и поручению государства» (Н. М. Коркунов), является ответственным исполнителем закона и слугой государства (Л. Гумплович), поэтому правительство в качестве орудия своей власти рассматривает служащих, отличающихся чувством долга и ответственности (П. А. Столыпин).

• [1] См.: Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М.: Изд-во РАГС, 2002. С. 112−114.
• [2] Купряшин Г. Л., Соловьев А. И. Теория и механизмы современного государственногоуправления: учеб, пособие. М.: Изд-во Моек, ун-та, 2013. С. 35.
• [3] См.: Реформа государственной службы Российской Федерации (2000—2003 годы). М., 2006. С. 192.