Местное самоуправление в системе народовластия

Местное самоуправление играет важную роль в системе определенных форм реализации принадлежащей народу власти, единственным источником которой народ и является^[1]. В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Самостоятельный характер реализации власти народа органами местного самоуправления обусловлен также и положениями ст. 12 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Концептуальные положения гл. 1 Конституции РФ о народовластии и роли в нем местного самоуправления нашли свое отражение в Законе об общих принципах организации местного самоуправления.

В российском государствоведении понятия «власть народа», «государственная власть» нередко ассоциируются с понятием публичной власти^[2]. Публичность (от лат. pyblicus — общественный, гласный, открытый) несет в себе ёмкое содержание. Если раньше к публичному праву относили преимущественно вопросы государственной власти, отношения граждан и государственной администрации, то сейчас публичное право охватывает и другие сферы, в том числе местное самоуправление. Нередко местное самоуправление характеризуется как «муниципальная публичная власть»^[3]. Муниципальная власть и власть государственная — формы публичной власти, власти народа^[4].

Для понимания публично-властной природы местного самоуправления важной представляется позиция Конституционного Суда РФ. Она была сформулирована в ряде постановлений, в частности в постановлении от 24 января 1997 г. № 1 -II^[5], где говорилось, что организация публичной власти на местах может осуществляться как органами государственной власти местного уровня, так и муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти субъекта Федерации. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П^[6] отмечалось, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной.

Можно выделить следующие характерные черты муниципальной власти:

• — местное самоуправление выступает в роли самостоятельного института публичной власти, закрепленного в Конституции РФ и законодательстве;
• — муниципальная власть имеет свой механизм осуществления функций местного самоуправления (население, органы и должностные лица местного самоуправления);
• — муниципальная власть реализуется повседневно и непрерывно;
• — муниципальная власть действует только в пределах муниципального образования, а властные предписания обязательны для исполнения всеми гражданами, предприятиями, организациями, учреждениями, органами и должностными лицами, находящимися на этой территории;
• — муниципальная власть основывается на муниципальной собственности, местном бюджете, праве установления местных налогов и сборов на территории муниципального образования, которые придают ей самостоятельность и компетенционную обособленность;
• — муниципальная власть осуществляется в рамках закона^[7].

Развернувшаяся в юридической литературе научная дискуссия по вопросам сущности и проявлений публичной власти, взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления позволяет обобщенно выделить ряд позиций ученых о природе местного самоуправления и соотношении муниципальной (местной) власти с государственной властью.

• 1. Обосновывается концепция негосударственной природы местного самоуправления. По мнению сторонников этой позиции, местное самоуправление не составляет и, но своей природе не может составлять компонент государственной организации, а является институтом гражданского общества. Государственность заканчивается там, где начинается местное самоуправление^[8]. Негосударственный характер власти органов местного самоуправления объясняется тем, что в их системе отсутствуют строгая иерархия и соподчиненность; они действуют не от имени государства; вопросы местного значения решают с учетом особенностей развития своей территории; их материально-финансовую базу составляет муниципальная собственность и местный бюджет; они обладают более тесной связью с населением, чем государственные органы; у органов местного самоуправления слабо развиты политические функции.
• 2. Власть местного самоуправления признается аналогичной государственной власти или государственной властью особого рода. Г. В. Барабашев характеризовал концепцию негосударственной природы местного самоуправления как миф, который создан на основе устаревших западных теорий местного самоуправления. По его мнению, местное самоуправление — это власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы в рамках закона, но без вмешательства центральной власти^[9].
• 3. Местное самоуправление — публичная власть, существующая наряду с государственной властью^[10]. Сторонники этой точки зрения считают, что реализация власти народа через органы местного самоуправления представляет собой самостоятельное направление, отдельное от реализации власти народа через органы государственной власти. Оба эти направления объединяет единый источник — власть народа. В. Е. Чиркин характеризует власть местного самоуправления как «ограниченную законодательством государства (федеративного или унитарного), а также законами субъектов федерации в федеративном государстве публичную, неполитическую, негосударственную власть»^[11].
• 4. Местное самоуправление олицетворяет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой; в нем есть сочетание общественных форм (в организации) и властных полномочий (в юридической силе принимаемых решений)^[12]. Местное самоуправление многогранно: оно относится к ряду управленческих явлений, призванных целенаправлять, организовывать и регулировать общественную жизнедеятельность на территории муниципального образования; выступает средством реализации инициативы и практического осуществления самодеятельности, воплощения творческой энергии и ответственности населения по месту жительства; это форма реализации прав и свобод человека и гражданина.

Положение ст. 12 Конституции РФ о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти не означает, что они совершенно независимы друг от друга. Возможность наделения законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ), право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (ст. 20 Закона об общих принципах организации местного самоуправления), а также право органов государственной власти в соответствии с законом осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления (ст. 75 указанного закона) являются свидетельством того, что, реализуя власть народа, органы государственной власти и органы местного самоуправления не только не обособляются, но и тесно взаимодействуют друг с другом^[13].

Муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. К ним можно отнести: четко выраженный институциональный характер; наличие обособленного аппарата, осуществляющего эту власть; наличие самостоятельного вида служебной деятельности (муниципальной службы); непрерывность осуществления власти во времени; ее универсальность, всеобщность; конституционно-правовая урегулированность муниципальной власти; осуществление власти на определенной территории; возможность использования предусмотренных законом средств государственного принуждения; установление и взимание соответствующих налогов и сборов; самостоятельное формирование и исполнение бюджета^[14].

Власть местного самоуправления самостоятельна как форма публичной власти, но не самодостаточна и нуждается в существенной поддержке со стороны государственной власти. Органы государственной власти обеспечивают защиту прав местного самоуправления. При этом государственные органы, должностные лица, предприятия, учреждения и организации, граждане и их общественные объединения обязаны соблюдать права местного самоуправления.

Важнейшей чертой местного самоуправления, отражающей его специфику как формы осуществления власти народа, является институт ответственности. Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 70) предусматривает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, перед государством, перед физическими и юридическими лицами. Основания, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления на основе закона определяются уставами муниципальных образований.

Таким образом, власть местного самоуправления (муниципальная власть) — это основанная на положениях Конституции РФ, федерального законодательства, законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований самостоятельная форма реализации власти народа, осуществляемая на территориях муниципальных образований и выражающаяся в волевом воздействии населения, органов и должностных лиц местного самоуправления на участников муниципальных правоотношений, направленном на решение в интересах населения вопросов местного значения, а также и отдельных государственных полномочий, переданных законом органам местного самоуправления, посредством принятия в установленном порядке обязательных для исполнения муниципальных правовых актов, с возможностью применения для их реализации необходимых мер государственного принуждения.

• [1] См.: Бялкина Т. М. Реализация конституционного принципа народовластия в системеместного самоуправления Российской Федерации // Конституционное и муниципальноеправо. 2013. № 1. С. 60−63.
• [2] См.: Югов А. А. Право публичной власти как исключительное право народа на власть //Конституционное и муниципальное право. 2012. № 9. С. 28—33; Юридическая энциклопедия / отв. ред. Б. Н. Топорнин. М.: Юристъ, 2001. С. 918.
• [3] Еремян В. В. Местное управление и самоуправление в Латинской Америке. М., 2001.С. 401.
• [4] См.: Муниципальное право: учебник для бакалавров /отв. ред. В. И. Фадеев. С. 14—15.
• [5] Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. „О системеорганов государственной власти в Удмуртской Республике“».
• [6] Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П «По делуо проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Комии статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. „Об органах исполнительнойвласти в Республике Коми“».
• [7] См.: Постовой Н. В., Таболип В. ВЧерпогор Н. Н. Муниципальное право России: учебник для вузов / под ред. Н. В. Постового. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2011.С. 19—20.
• [8] См., например: Топорнин Б. II. Разделение властей и государственная организация //Разделение властей и парламентаризм. М., 1992. С. 14.
• [9] См.: Барабашев Г. В. Местное самоуправление — трудное дитя России // Сегодня. 1992.№ 1.
• [10] См.: Чиркин В. Е. Публичная власть. М.: Юристъ, 2005. С. 46—54.
• [11] Чиркин В. Е. О публичной власти (постановка проблемы) // Государство и право. 2003.№ 10. С. 13.
• [12] См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 133.
• [13] См. подробнее: Лвакьяи С. Л. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 10.С. 5−11.
• [14] См.: Овчинников И. И. Взаимоотношения органов государственной власти и органовместного самоуправления: теоретико-правовые аспекты // Исполнительная власть: проблемы организации и деятельности. М.: ТЕИС, 2006. С. 59—82.