Форма государственного устройства Российской Федерации

До Октябрьской революции 1917 г. в России неизменно была унитарная форма государственного устройства. Удельные княжества, централизованное русское государство и Российская империя — это унитарные государства, существовавшие в России на протяжении многих веков.

Они не вступали в федеративные или конфедеративные отношения с какими-либо другими государствами. С их стороны не наблюдалось и стремления пользоваться иными формами государственного единения, если не считать некоторые сугубо военные союзы с теми или иными странами.

Впервые претворить в жизнь идею федерации в России взялись осенью 1919 г. большевики, выступавшие до этого за унитарное, единое и целостное государство. Когда после февральской буржуазно-демократической революции на территории бывшей царской империи образовалось множество различных государств, большевики увидели в федерализме средство, путь к объединению. Из-за развернувшегося движения народов бывшей империи за создание (возрождение) своей национальной государственности они начали говорить сначала о возможности, а потом о необходимости в стране федеративного устройства государства. В конечном счете после дискуссий была выработана доселе неизвестная конструкция «двухэтажной» федерации — внизу российская федерация с автономными республиками, областями и округами, наверху — союзное государство, куда входила эта федерация наряду с другими союзными республиками. Однако все это носило в большей степени декоративный характер. Благодаря единому партийному руководству, подчинению советской власти партийному диктату в центре и на местах, так называемому демократическому централизму и некоторым другим тогдашним реалиям в стране, фактически функционировало унитарное государство.

По Конституции РФ 1993 г. Россия вновь была объявлена федеративным государством (ст. 1, 5). С юридической точки зрения федерация как форма государственного устройства России — это единое государство, объединяющее в своем составе территории субъектов РФ, представляющих собой самостоятельные государственные образования, обладающие публичной властью в отношении тех вопросов, которые не относятся к исключительной компетенции федеральной публичной власти^[1].

Однако практически территориальная организация государственной власти в России — одна из острейших проблем государственного строительства. Она заключается в нахождении и поддержании оптимального соотношения между деятельностью федеральной власти по обеспечению территориальной целостности, единства государства и стремлением регионов к большей самостоятельности.

Всякие перекосы здесь достаточно опасны. Безмерное усиление федеральной власти, неправомерность ее действий в данной сфере — путь к централизму и унитаризму. Результатом же безграничной самостоятельности регионов могут стать сепаратизм, ослабление и разрушение государственности. Отсюда задача пауки и практики — найти такую форму государственного устройства, при которой естественное стремление регионов к самостоятельности не будет создавать угрозу целостности России. Первые шаги в этом направлении уже сделаны при подготовке и принятии Федеративного договора и Конституции РФ.

Российское государство — самобытная, уникальная федерация, построенная на договорно-конституционном правовом фундаменте. В качестве механизма регулирования и самонастройки федеративных отношений выступают двусторонние договоры органов федеральной власти с субъектами Федерации (например, с Республикой Татарстан) о разграничении предметов ведения и полномочий. Немало особенностей и проблем порождает противоречивость двух изначально заложенных в основу государственного устройства РФ принципов: национально-территориального (республики, автономная область, автономные округа) и административно-территориального (края, области, города федерального значения). Некоторые исследователи считают, что это — опять новая, неизведанная в мировой практике конструкция, неизвестно на что рассчитанная: не то на низведение национальных республик, объявивших себя суверенными государствами, до уровня обыденных административно-территориальных единиц, не то на возведение областей, краев, некоторых городов России в ранг государства. По количеству субъектов Российская Федерация также занимает первое место в мире. Большое число таких субъектов может привести к неуправляемому качеству. Не случайно в последние годы наметилась тенденция к сокращению их числа за счет объединения нескольких субъектов в один. На 1 июля 2007 г. вместо 89 оставалось лишь 85 субъектов, и этот процесс имеет тенденцию к продолжению. На 1 января 2009 г. в состав Российской Федерации входило 83 субъекта РФ.

Необходимая децентрализация и растущая самостоятельность регионов уравновешиваются заложенными в Конституции РФ базовыми принципами, которые гарантируют: незыблемость территориальной целостности государства; равноправие членов РФ между собой и по отношению к федеральным органам государственной власти; единство основ государственного строя (соблюдение каждым регионом таких основополагающих принципов, как народовластие, разделение властей, многопартийность, равные избирательные права граждан); свободу передвижения людей, распространения информации, перемещения товаров и денег по всей территории государства, верховенство федерального законодательства; недопустимость действий, направленных на одностороннее изменение статуса членов РФ.

Конституция разграничила предметы ведения и полномочия между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов на три группы: 1) предметы ведения Российской Федерации; 2) предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; 3) предметы ведения субъектов РФ. Анализ соответствующих статей Конституции РФ (ст. 71—73) позволяет констатировать, что за субъектами РФ вся полнота государственной власти оставляется только по вопросам, не имеющим решающего значения ни в экономике, ни во внутренней и внешней политике, ни во многих других сферах жизни, поэтому не случайно многими высказывается мнение, что Россия пока не перешла на подлинные федеративные начала своего государственного устройства.

Гармонизация федеральных отношений требует гибкой политики межнационального согласия. В этих целях разрабатывается концепция государственной политики России по предотвращению и урегулированию межнациональных конфликтов, в основу которой будет положен принцип приоритетности мирных политических средств разрешения возникающих противоречий^[2].

В настоящее время продолжается процесс, связанный с так называемым усилением «вертикали власти» и отражающий желание руководства России укрепить единое государство, покончить с правовым и иным региональным сепаратизмом, обеспечить свою территориальную целостность, правовую и социальную защищенность всех граждан. Шагами па этом пути стали:

• — приведение регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ и ее законами (к 2000 г. 25% всех законодательных актов субъектов РФ находилось в противоречии с федеральным законодательством, в настоящее время таких противоречий практически не осталось, постоянно проводится правовой мониторинг регионального законодательства на предмет его соответствия федеральным законодательным актам);
• — постепенный отказ от практики заключения с регионами отдельных внутригосударственных договоров, усугублявших асимметричность федерации (например, в 2006 г. был обновлен в этом направлении договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан);
• — пересмотр процедуры формирования Совета Федерации, в результате чего его члены стали работать на профессиональной основе;
• — создание Государственного совета как совещательного органа, собравшего при Президенте РФ руководителей регионов;
• — создание федеральных округов с полномочными представителями Президента РФ в них (главная цель формирования института представителей — возвратить в центр федеральные полномочия).

• [1] См.: Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М, 2002. С. 35.
• [2] См.: Теория государства и права / под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. М., 1998. С. 212−213.