Муниципально-правовые нормы и отношения

Под муниципально-правовыми следует понимать правовые нормы, регулирующие общественные отношения, составляющие предмет муниципального права. Для данных норм характерны общие признаки нормы права: формальная определенность; общеобязательность; регулятивность; установление государством; обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий; защита от нарушений принудительными средствами и т. д.

Вместе с тем нормам муниципального права присущ ряд особенностей.

Во-первых, в силу того что муниципальное право считается комплексной отраслью нрава, ряд правовых норм, ее составляющих, одновременно выступают в качестве норм других основных (профилирующих) отраслей права. Например, нормы конституционного права, содержащиеся в гл. 8 Конституции РФ и закрепляющие основные организационно-правовые формы осуществления населением местного самоуправления и предметы ведения органов местного самоуправления, а также правовые основы их взаимодействия с органами государственной власти, одновременно являются муниципально-правовыми нормами. В качестве норм трудового права выступают одновременно муниципально-правовые нормы, закрепляющие права, обязанности, ответственность муниципальных служащих, а также порядок прохождения муниципальной службы.

Во-вторых, особенность анализируемых норм состоит в том, что значительная их часть содержится в муниципальных правовых актах (уставах, решениях, постановлениях, приказах и др.), которые издаются, принимаются органами местного самоуправления, не входящими в систему органов государственной власти.

Отмечая такую особенность муниципально-правовых норм, А. Н. Кокотов и другие авторы делят их на две большие группы. К первой они относят нормы, содержащиеся в актах федеральных и региональных органов государственной власти, а ко второй — нормы, установленные органами и должностными лицами местного самоуправления, либо населением путем непосредственного волеизъявления^[1].

В-третьих, особенность муниципально-правовых норм и отношений заключается в том, что не все общественные отношения, возникающие в области организации местного самоуправления, могут охватываться правовым регулированием. С помощью муниципально-правовых норм закрепляются и регулируются, как правило, только существенные, стабильные общественные отношения. Целый ряд общественных отношений между субъектами муниципального права может быть не охвачен правовым регулированием (порядок проведения сходов граждан, деятельность органов территориального общественного самоуправления и т. д.). Это обусловлено двумя обстоятельствами. Первое связано с особенностями развития основных организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления как организации самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения. Второе обстоятельство определяется необходимостью учета исторических и иных местных традиций в организации работы органов местного самоуправления.

Муниципально-правовые нормы принято классифицировать или подразделять на группы. Эта классификация может быть произведена по различным основаниям (критериям). Так, в зависимости от объекта правового регулирования указанные нормы можно разделить на следующие группы:

• 1) закрепляющие и регулирующие территориальные, финансово-экономические, правовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления;
• 2) устанавливающие организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления (формы прямого волеизъявления, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления);
• 3) закрепляющие полномочия и ответственность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
• 4) регулирующие отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, а также полномочия органов государственной власти в данной области.

По характеру содержащихся предписаний выделяют нормы:

• 1) управомочивающие (предоставляющие права на совершение определенных действий);
• 2) обязывающие (содержащие указание на обязательное исполнение определенных требований);
• 3) запрещающие (устанавливающие, чего нельзя делать).

По степени определенности (категоричности) содержащихся предписаний:

• 1) императивные (не допускающие толкования);
• 2) диспозитивные (в общем виде определяющие правило поведения).

По юридической силе (форме закрепления):

• 1) конституционные (обладающие высшей юридической силой);
• 2) неконституционные, т. е. содержащиеся в иных законодательных актах.

По территории действия {по субъектам нормотворчества):

• 1) международно-правовые (действуют на территории стран, которые их ратифицировали);
• 2) федеральные (действуют на всей территории РФ);
• 3) региональные (действуют только на территории соответствующего субъекта РФ);
• 4) местные (действуют в пределах отдельного муниципального образования).

По функциональному (целевому) предназначению:

• 1) регулятивные (закрепляют правила правомерного поведения);
• 2) охранительные (направлены па охрану и защиту общественных отношений, возникающих в области местного самоуправления).

Регулятивные муниципально-правовые нормы О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев подразделяют: на дефинитивные (вводят определение базовых для муниципального права терминов и понятий); нормы-цели и нормы принципы (устанавливают исходные для организации местного самоуправления основы, ценности, перспективы и цели развития; гарантийные (направлены на обеспечение со стороны государства условий реализации населением своего конституционного права на осуществление местного самоуправления); коллизионные (подлежат применению в конкретном случае)^[2].

Муниципально-правовые нормы права могут также подразделяться на материально-правовые и процессуальные. Материально-правовые нормы закрепляют конкретное правило поведения (полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, нрава и обязанности граждан в этой области и т. д.), а процессуальные — порядок (процедуру) реализации этой нормы (порядок проведения муниципальных выборов, заседаний представительного органа местного самоуправления, принятия муниципальных правовых актов и т. д.).

Муниципально-правовыми отношениями являются общественные отношения, урегулированные нормами муниципального права.

Как известно из теории государства и права, любые правоотношения, в том числе и указанные, складываются из следующих структурных элементов: субъекты, объекты и юридические факты.

Для общественных отношений вообще и для муниципально-правовых отношений в частности характерно наличие как минимум двух сторон отношений, которые именуются субъектами.

Субъекты отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления, можно разделить на две большие группы: индивидуальные и коллективные.

• 1. Индивидуальные субъекты муниципально-правовых отношений могут быть:
  • а) общие — жители муниципального образования (граждане Российской Федерации, иностранцы, лица без гражданства);
  • б) специальные — депутаты представительного органа муниципального образования, выборные и иные должностные лица местного самоуправления, члены выборного органа местного самоуправления, глава муниципального образования и т. д.
• 2. В группе коллективных субъектов муниципально-правовых отношений можно выделить: а) муниципальное образование — городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения)¹;
• б) в целом население муниципального образования в период проведения местных референдумов, муниципальных выборов, сходов и т. д.;
• в) выборные и другие органы местного самоуправления (представительный орган муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения);
• г) органы территориального общественного самоуправления (советы микрорайонов, территориальных общин, комитеты микрорайонов, квартальные, уличные и домовые комитеты и т. д.);
• д) федеральные и региональные органы государственной власти, но только в рамках полномочий, определяемых соответственно ст. 5 и б Закона об общих принципах организации местного самоуправления, в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, указанным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ (наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными и региональными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления);
• е) муниципальные и относящиеся к иным формам собственности предприятия и учреждения, расположенные на территории муниципального образования;
• ж) избирательные комиссии субъекта РФ и муниципального образования, избирательные объединения, иные общественные объединения, региональные (территориальные) отделения политических партий и общественных объединений;
• з) общероссийское объединение муниципальных образований, советы муниципальных образований субъектов РФ, межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, имеющие своей целью координацию деятельности муниципальных образований, более эффективное решение ими вопросов местного значения.

Муниципально-правовые отношения, как и любые другие правоотношения, возникают, изменяются либо прекращаются в связи с определенными^[3][4]

обстоятельствами, условиями, именуемыми юридическими фактами. В зависимости от отношения к воле людей юридические факты подразделяются на события и действия. События — это явления, нс зависящие от воли человека. Например, рождение или естественная смерть жителя муниципального образования, которые влекут за собой возникновение или прекращение соответствующих муниципально-правовых отношений. Под действиями же понимаются юридические факты, которые происходят по воле людей. Так, например, инициатива населения на принятие муниципального правового акта по конкретному вопросу местного значения (правотворческая инициатива граждан) порождает возникновение рассматриваемых правовых отношений между инициативной группой граждан, обладающих избирательным правом, и представительным органом муниципального образования.

Круг муниципально-правовых отношений весьма широк. В целях более глубокого изучения их можно условно классифицировать на отдельные группы. В качестве критериев такой классификации берут те же признаки, что и при классификации норм муниципального права. Наиболее распространенным в науке критерием классификации являются субъекты муниципально-правовых отношений. В зависимости от субъектов все эти отношения могут быть подразделены на группы, одной из сторон в которых являются перечисленные нами выше субъекты.

Муниципально-правовые отношения могут также классифицироваться по целевому назначению (правоустановительные, правоохранительные), по времени действия (срочные, постоянные).

• [1] См.: Кокотов А. Н., Захаров И. В., Карасев А. Т. Муниципальное право России. С. 21—23.
• [2] См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М.:Проспект, 2011. С. 20.
• [3] 1 Следует отличать понятие субъектов муниципально-правовых отношений от разработанного в отечественном государствоведении понятия субъекта муниципальной власти. См.
• [4] этом: IIедокушева Л. II. Муниципальная власть: правовые проблемы теории и практики: дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 46—47.