Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления: понятие, виды, место и роль в системе правового регулирования (на примере г. Москвы)

При определении места и роли нормативных правовых субъектов РФ в системе правового регулирования общественных отношений, возникающих в области местного самоуправления, необходимо прежде всего отталкиваться от требований п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ о том, что установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что по ним издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).

На основе приведенных конституционных норм в ч. 1 ст. 4 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закреплено положение о том, что правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, указанный федеральный закон и другие федеральные законы, а также издаваемые в соответствии с ними конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Исходя из приведенных выше конституционных положений об отнесении вопросов установления общих принципов организации системы органов местного самоуправления к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в Законе об общих принципах организации местного самоуправления определены вопросы, подлежащие правовому регулированию законами субъектов РФ. В частности, только такими законами должны:

• — определяться перечни муниципальных районов и городских округов (ч. 7 ст. 7)^[1];
• — устанавливаться перечни муниципальных районов и городских округов, в которых проведение экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, является обязательным, а также определяться критерии включения муниципальных районов и городских округов в указанные перечни (ч. 7 ст. 7);
• — определяться границы поселений и перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений (п. 6.1 ч. 1 ст. 11);
• — муниципальные образования наделяться статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения (ч. 1.1 ст. 10);
• — устанавливаться границы территорий муниципальных образований (ч. 2 ст. 10);
• — определяться порядок изменения границ, преобразования или упразднения муниципальных образований (ч. 3 ст. 10);
• — преобразовываться муниципальные образования, в том числе по инициативе населения, и определяться порядок реализации такой инициативы (ч. 2 ст. 13);
• — создаваться вновь образованные поселения на межселенных территориях по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан (ч. 1 ст. 13.2);
• — устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств (ч. 3 ст. 16);
• — определяться состав муниципального имущества внутригородских районов в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным для внутригородских районов рассматриваемым законом и законами субъектов РФ (ч. 4 ст. 16.2);
• — определяться источники доходов местных бюджетов внутригородских районов исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства (ч. 5 ст. 16.2);
• — устанавливаться требования, за исполнением которых в том числе предусмотрено осуществление муниципального контроля (ч. 1 ст. 17.1);
• — регламентироваться случаи и порядок дополнительного финансирования финансовых обязательств, возникающих в связи с решением вопросов местного значения за счет средств бюджетов субъектов РФ (ч. 2 ст. 18);
• — закрепляться основания и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, порядок финансового обеспечения отдельных государственных полномочий за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из бюджетов субъектов РФ, а также требования, предъявляемые к содержанию закона субъекта РФ, предусматривающего наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 19);
• — устанавливаться в соответствии с федеральным законом гарантии нрав граждан на участие в местном референдуме, а также порядок подготовки и проведения местного референдума (ч. 10 ст. 22);
• — определяться в соответствии с федеральным законом гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов, виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения (ч. 3 ст. 23);
• — регламентироваться в соответствии с требованиями федерального законодательства полномочия главы местной администрации (ч. 6 ст. 43);
• — закрепляться полномочия органов государственной власти субъектов РФ по взаимодействию с советами муниципальных образований (ч. 1 ст. 66);
• — регламентироваться правовые основы осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления органами исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 77);
• — устанавливаться перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов, состав муниципального имущества, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства (ст. 79);
• — регламентироваться основания и порядок привлечения к административной ответственности за непредоставление материалов и информации, необходимых для формирования проекта соответствующего местного бюджета (ч. 6 ст. 84), и др.

В Законе об общих принципах организации местного самоуправления также находят свое отражение диспозитивные нормы, определяющие те группы общественных отношений в области организации местного самоуправления, которые могут регулироваться законами субъектов РФ. В частности, таким законами могут устанавливаться:

• — дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств (ч. 3 ст. 16);
• — полномочия органов местного самоуправления по решению отдельных вопросов местного значения, а также осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ (ст. 17)^[2];
• — условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности в них избирателей, вида муниципального образования и других обстоятельств (ч. 3.1 ст. 23) и др.

Для определения места и роли нормативных правовых актов субъектов РФ в системе правового регулирования общественных отношений, возникающих в области местного самоуправления, важное значение имеют закрепленные в ст. 7 Закона об общих принципах организации местного самоуправления следующие наиболее принципиальные положения, определяющие соотношение нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам организации местного самоуправления и муниципальных правовых актов:

• — муниципальные правовые акты не должны противоречить, в том числе конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ (ч. 4);
• — вопрос о соответствии закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, в том числе по инициативе органа местного самоуправления, подлежит разрешению соответствующим судом (ч. 5). До вступления в силу решения суда по такого рода вопросам принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ, не допускается;
• — в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, муниципальные нормативные правовые акты городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов РФ, а также иных городских округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта РФ (ч. 6).

Системно-правовой анализ позволяет сделать вывод о наличии в большинстве субъектов РФ, в том числе в Москве, достаточной нормативной правовой базы для регулирования общественных отношений в области организации местного самоуправления.

Устав города Москвы наряду с конституциями (уставами) других субъектов РФ объявлен Основным законом г. Москвы, нормативным правовым актом, имеющим высшую юридическую силу по отношению к другим законам, правовым актам органов государственной власти данного субъекта РФ и органов местного самоуправления, их должностных лиц (ст. 10).

Значительное внимание в Уставе уделяется правовой регламентации основ организации местного самоуправления в столице Российской Федерации. Так, в ст. 6 и 7 Устава, во многом с учетом уже упоминавшихся выше формулировок Конституции РФ и федерального законодательства, определяются понятие, формы и принципы осуществления местного самоуправления в Москве.

Рассматриваемым проблемам посвящена также гл. 9 «Организация местного самоуправления в городе Москве». В ней закрепляются территориальные основы организации местного самоуправления (ст. 54); особенности правового регулирования организации местного самоуправления (сг. 55); порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 56); гарантии осуществления деятельности органов местного самоуправления (ст. 57); основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти г. Москвы (ст. 58).

К числу законов по вопросам организации местного самоуправления следует отнести законы города Москвы:

• — от 5 июля 1995 года № 13−47 «О территориальном делении города Москвы»;
• — от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»;
• — от 15 октября 2003 г. № 59 «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве»;
• — от 14 июля 2004 г. № 50 «О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)»;
• — от 6 июля 2005 г. № 38 «Избирательный кодекс города Москвы»;
• — от 18 апреля 2007 г. № 11 «О референдумах в городе Москве»;
• — от 22 октября 2008 г. № 50 «О муниципальной службе в городе Москве»;
• — от 25 ноября 2009 г. № 9 «О гарантиях осуществления полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в городе Москве»;
• — от 28 июля 2011 г. № 36 «Об особенностях организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы, и о внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы „Об организации местного самоуправления в городе Москве“» и др.

Общественные отношения в области организации местного самоуправления подлежат правовому регулированию не только конституциями (уставами) и законами, но и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. К их числу следует отнести прежде всего подзаконные акты органов исполнительной власти субъектов РФ. Например, в соответствии с Уставом города Москвы (ч. 1 ст. 48) к правовым актам органов исполнительной власти и должностных лиц органов исполнительной власти города относятся постановления и распоряжения правительства Москвы, распоряжения и приказы заместителя мэра Москвы в правительстве Москвы — руководителя аппарата мэра и правительства Москвы, распоряжения и приказы отраслевых, функциональных и территориальных органов исполнительной власти города Москвы.

Примерами таких актов в области организации местного самоуправления могут являться:

• — постановление правительства Москвы от 27 ноября 2007 г. № 1028-ПП «О Городской целевой программе государственной поддержки и развития местного самоуправления в городе Москве на 2008—2010 годы»;
• — постановление Правительства Москвы от 24 февраля 2010 г. № 157-ПП «О полномочиях территориальных органов исполнительной власти города Москвы»;
• — постановление Правительства Москвы от 18 мая 2010 г. № 420-ПП «О ходе реализации Городской целевой программы государственной поддержки и развития местного самоуправления в городе Москве на 2008— 2010 гг. и концепции Городской целевой программы государственной поддержки и развития местного самоуправления в городе Москве на 2011 — 2013 гг.»;
• — постановление Правительства Москвы от 17 декабря 2013 г. № 853-ПП «Об утверждении порядков предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета города Москвы бюджетам внутригородских муниципальных образований»;
• — постановление Правительства Москвы от 8 декабря 2015 г. № 850-ПП «Об утверждении Порядка предоставления субсидий из бюджета города Москвы бюджетам городских округов и поселений в целях софинансирования расходных обязательств указанных внутригородских муниципальных образований в сфере жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства»;
• — распоряжение Правительства Москвы от 31 декабря 2010 г. № 2653-РП «О создании Координационного совета по развитию самоуправления в жилищной сфере города Москвы»;
• — приказ Департамента финансов г. Москвы от 11 февраля 2014 г. № 20 «Об организации работы, но реализации постановления Правительства Москвы от 17 декабря 2013 г. № 853-ПП»;
• — приказ Департамента финансов г. Москвы от 5 февраля 2016 г. № 17 «О Порядке взыскания в доход бюджета города Москвы неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, полученных в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, предоставленных внутригородским муниципальным образованиям из бюджета города Москвы» и др.

• [1] Согласно требованиям, содержащимся в ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 30 декабря2015 г. № 447-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РоссийскойФедерации по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов» законы субъектов РФ по указаннымвопросам должны быть ими приняты до 1 января 2017 г.
• [2] При этом в ч. 1.2 ст. 17 данного закона указано на то, что не допускается отнесениек полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественногопорядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования и др.