Предупреждение коррупции и коррупционной преступности: антикоррупционные стандарты современной России

В настоящий период все более очевидная взаимосвязь, взаимозависимость коррупции и экстремизма порождает государственную виктимность. В экономически слабых государствах и внутренне расколотых сообществах массовые гражданские протесты, начинающиеся с недовольства властью, с неудовлетворенностью низким уровнем жизни и социальной несправедливостью используются в собственных целях развитыми западными государствами. Разыгрывая карту «экстремизма», США и их союзники дезорганизовали страны северной Африки и Ближнего Востока, втягивая в хаос вооруженных конфликтов и гражданских войн. Внутренним же фактором для государственных переворотов и вооруженных захватов власти становится коррупция, достигшая, например, в Украине к февралю 2014 г. запредельного уровня.

Отсюда вполне объяснимо неослабевающее внимание, уделяемое вопросам противодействия коррупции в современный период в России: вместо предпочтения превентивно-карательным, в чем-то бескомпромиссным мерам в борьбе с ней приоритет отдан системным мерам общего предупреждения. Отметим, что становление антикоррупционных основ и стандартов происходит в опережающем темпе по сравнению с их изучением, восприятием и выполнением госслужащими, сотрудниками правоохранительных ведомств. Реакцией на такое положение становится принятие официальных документов, в которых, как в Национальном плане противодействия коррупции на 2014—2015 гг.^[1], нацеливают на создание учебных дисциплин (в том числе на «разработку и внедрение в образовательных организациях учебного цикла „Противодействие коррупции“ в структуре бакалавриата…»), на проведение учебно-методических семинаров и даже курсов повышения квалификации, направленных на правовое обучение и воспитание. Необходимость повышения уровня правосознания граждан, популяризации антикоррупционных стандартов поведения привела к разработке и утверждению Правительством РФ программы антикоррупционного просвещения на 2014—2016 гг.^[2]

Появляющиеся новые антикоррупционные нормы требуют, безусловно, дополнительного осмысления и изучения. В первую очередь, это относится к стремительно развивающемуся институту ограничения усмотрений и волеизъявлений государственных служащих, в том числе правоохранительной службы, посредством введения в практику деятельности дополнительных ограничений и запретов, наложения новых обязанностей. По сути, речь идет о становлении новых антикоррупционных стандартов поведения, т. е. единой системы запретов, ограничений и дозволений (ст. 7 п. 5 ФЗ «О противодействии коррупции»).

Как отмечал Конституционный Суд РФ, установление особых правил прохождения государственной службы, включая правоохранительную, и требований к избравшим ее лицам само по себе не может рассматриваться как нарушение закрепленных ч. 4 ст. 32 и ч. 1 ст. 37 Конституции РФ права на равный доступ к государственной службе и права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Это находится в полном соответствии с ч. 3 ст. 55 основного закона, допускающей в установленных ею целях ограничения прав граждан федеральным законом, и не противоречит п. 2 ст. 1 Конвенции МОТ № 111 1958 г. относительно дискриминации в области труда и занятий, согласно которому различия, исключения или предпочтения в области труда и занятий, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, не считаются дискриминацией^[3].

В целях противодействия коррупции, реализуя принцип публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, Федеральный закон «О противодействии коррупции» изначально предусматривал ограничения и обязанности лишь в отношении государственных и муниципальных служащих, как действующих, так и уволенных со службы, а именно: обязанность представлять сведения о доходах… (ст. 8), обязанность… уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9), обязанность по предотвращению и урегулированию конфликта интересов на… службе (ст. 10), ограничения, налагаемые на гражданина, уволенного со службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора (ст. 12).

Федеральный закон «О внесении изменений… в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» дополнил не столько систему мер (такую, как обязанность передачи ценных бумаг, акций… в доверительное управление в целях предотвращения конфликта интересов (ст. 12.3)), сколько перечень категорий лиц, на которых также, как и на государственных и муниципальных служащих налагаются ограничения и обязанности по службе. Это работники, замещающие должности в государственных корпорациях, иных организациях, создаваемых на основании федеральных законов, работники, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами (ст. 11.1, 12.2, 12.4 ФЗ «О противодействии коррупции»), лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности (ст. 12.1)^[4].

Получается, что лица, подпадающие под антикоррупционное регулирование, разбросаны не только по разным статьям базового антикоррупционного закона, но и по разным законам, где далеко не все одинаково устроено.

Федеральными законами от 3 декабря 2012 г. № 231-ФЗ и от 7 мая 2013 г. № 102-ФЗ были введены соответственно «обязанность представлять сведения о расходах» (ст. 8.1 ФЗ «О противодействии коррупции») и «запрет открывать и иметь счета… в иностранных банках, расположенных за пределами… РФ» (п. 3 ч. 1 ст. 7.1).

Отдельными федеральными законами^[5], иными нормативными правовыми актами детализируется содержание и порядок перечисленных запретов и обязанностей. По некоторым оценкам, более 180 ведомственных нормативных правовых актов предписывают обязанность декларировать доходы служащих. Одним из основных официальных документов, определяющих процедуру предоставления сведений о доходах, является положение, утвержденное Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера». Конкретный перечень должностей федеральной государственной службы, при замещении которых у гражданина возникает обязанность представлять сведения о доходах определен Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557. Круг лиц, представляющих сведения о доходах в системе органов прокуратуры, определен в разработанном положении о порядке представления в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера^[6].

Однако, несмотря на эти документы, как и на положения ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции», обязывающие представлять работодателю сведения о доходах лицам, замещающим должности государственной службы, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации, вопросы об обязательном декларировании доходов и имущества отдельными служащими и процедуре проверки самих сведений остаются открытыми. Например, до последнего времени не существовало органа, в компетенцию которого бы входила проверка сведений о доходах руководителей самого высокого ранга исполнительной ветви власти (губернаторы, министры и др.). Только 3 декабря 2013 г. в структуре администрации Президента РФ было образовано Управление по вопросам противодействия коррупции.

Согласно ч. 3 ст. 8 ФЗ «О противодействии коррупции» сами сведения о доходах носят закрытый характер. В положении, утвержденном приказом Генерального прокурора РФ от 26 декабря 2014 г. № 725, уточняется, что это информация ограниченного доступа. Несмотря на установленную ответственность за их разглашение, ни в федеральном законе, ни в положении вид и мера ответственности не уточнены. Важно отметить, что несмотря на четко закрепленный срок предоставления справок о доходах, положение позволяет работнику исправить ошибку, устранить допущенную оплошность и предоставить уточненные сведения в течение одного месяца после его окончания.

По требованию нанимателя проводится выборочная проверка сведений о доходах. Так за 2013 г. 1,5 млн служащих представило более 5 млн справок. Около 9% из них было проверено. К 3 тыс. служащих за выявленные неточности применены различные меры дисциплинарного характера. Во многих случаях недостоверное указание доходов использовано лишь как предлог для увольнения, поскольку в отношении таких сотрудников уже были возбуждены уголовные дела или должно быть начато уголовное преследование.

В п. 11 Положения от 26 декабря 2014 г. отмечается, что в случае непредставления либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах служащий альтернативно, либо подлежит освобождению от занимаемой должности в связи с утратой доверия, либо на него налагаются иные взыскания в соответствии с законодательством РФ.

Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»^[7] регламентировал и ввел в практику институт «увольнения в связи с утратой доверия» за коррупционные дисциплинарные проступки. Законодатель не пошел по пути конструирования в Федеральном законе «О противодействии коррупции» общей нормы «увольнение в связи с утратой доверия» для всех категорий лиц, а сформулировал специальную (ст. 13.1), только для лиц, «замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности».

За непродолжительный период своего существования институт увольнения в связи с утратой доверия перманентно трансформируется. В частности, к прежним основаниям увольнения (непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является; непредставления лицом сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений', участия лица на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом', осуществления лицом предпринимательской деятельности', вхождения лица в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ ши законодательством РФ) добавилось еще одно, отраженное в ч. 3 ст. 7−1 Федерального закона «О противодействии коррупции» и в федеральных законах, регламентирующих деятельность правоохранительных органов (например, в п. 6 ч. 1 ст. 82−1 ФЗ «О службе в органах внутренних дел…» — «нарушения сотрудником… запрета открывать и иметь счета, хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации…»).

В системе ОВД ранее с положительной стороны зарекомендовала себя практика ответственности от непосредственного начальника до вышестоящего руководителя за проступки подчиненных (по существу вертикальная коллективная ответственность). Она, по сути, нашла свое воплощение в законодательных новациях от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ, от 21 июля 2014 г. № 233-ФЗ, от 22 декабря 2014 г. № 431-ФЗ и теперь будет активно использоваться в деятельности правоохранительных ведомств.

Расширяются основания для применения института увольнения в связи с утратой доверия, уточняются его слагаемые антикоррупционные стандарты. В частности, Федеральным законом от 22 декабря 2014 г. № 431-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»^[8] уточняется такое основание увольнения, как «осуществление лицом предпринимательской деятельности». Данная составляющая, например, в п. 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», теперь переформулирована следующим образом: «заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участвовать в управлении хозяйствующим субъектом…».

Институт «увольнения в связи с утратой доверия» не должен стать коррупционным фактором, который будет использоваться руководителями для поборов со своих подчиненных под угрозой увольнения. Возможности для злоупотребления руководителем данным институтом невелики: в законе есть исчерпывающий перечень оснований для его применения. Руководитель не по своему собственному усмотрению может уволить подчиненного «в связи с утратой доверия» (если, например, он ему не понравился или сложились личные неприязненные отношения). Есть строго установленный нормативный перечень оснований, как правило, коррупционного характера, именно для такого дисциплинарного воздействия. По одному из них — «недостоверному декларированию доходов» — институт фактически и применяется. Так, по заявлению президента РФ, около 200 чиновников в 2013 г. уволены со службы. Однако при этом почти половина чиновников — региональных лидеров, по данным руководителя администрации президента РФ, представляют неполные декларации о своих доходах^[9].

Антикоррупционный институт увольнения носит обязательный характер, хотя сомнения в этом, безусловно, имелись, да и остаются поныне.

Проблемой практики антикоррупционной политики является вопрос: какой характер — срочный или бессрочный — носит институт увольнения в связи с утратой доверия. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 10 «Ограничение при приеме на работу, непосредственно связанную с обеспечением транспортной безопасности» Федерального закона «О транспортной безопасности» от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ, на работу, связанную с обеспечением транспортной безопасности, не принимаются лица, в частности, «досрочно прекратившие полномочия… или уволенные с государственной службы, в том числе из правоохранительных органов… по основаниям, которые связаны с совершением дисциплинарного проступка… утратой доверия… если после такого… прекращения полномочий… прошло менее чем три года». Следовательно, институт «Увольнение в связи с утратой доверия» носит не бессрочный характер. Применение дисциплинарной ответственности в виде увольнения в связи с утратой доверия не означает пожизненной дисквалификации. Через определенное время лицо, совершившее дисциплинарный проступок, может снова трудоустроиться и занимать государственную должность.

Таким образом, можно сделать вывод: в законодательстве отсутствуют жесткие правила, запрещающие занимать должности в органах государственной власти и местного самоуправления лицам, ранее привлекавшимся не только к уголовной ответственности за преступления коррупционной направленности, но и к дисциплинарной за коррупционные правонарушения. В связи с изложенным, предлагалось ужесточить и правила приема на государственную и муниципальную службу лиц, уволенных со службы в связи с утратой доверия или ранее осуждавшихся за коррупционные преступления.

В тоже время нельзя не отметить, что восприятие института увольнения в связи с утратой доверия как бессрочного приведет к тому, что данное дисциплинарное взыскание будет более строгим и обладающим большим репрессивным потенциалом, нежели чем уголовное наказание в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. На законодательном уровне необходимо закрепить дифференцированный подход к увольнению в связи с утратой доверия в зависимости от степени тяжести и характера проступка (носил ли он систематический характер, был ли он результатом умышленных (сознательных) действий или неосторожных). Соответственно, следует и градировать тяжесть наказания: от увольнения навсегда до увольнения на определенный период, указанный в законе. Кстати, Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. № 431-ФЗ предусматривает возможность применения менее строгих мер дисциплинарного воздействия, таких как замечание и (или) выговор, при малозначительности совершенного служащим коррупционного правонарушения на основании рекомендации аттестационной комиссии.

На текущий момент есть несколько законопроектов, расширяющих основания для применения института увольнения в связи с утратой доверия. Так, законопроект, разработанный членом комитета Госдумы по безопасности и противодействию коррупции И. Костуновым, предполагает, что руководителя вне зависимости от ранга за преследование своего сотрудника, заявившего о фактах коррупции, ждет увольнение в связи с утратой доверия. Причем законопроектом предполагается, что сам сотрудник будет либо поощрен (вознаграждение составит от 5 до 15%, но не больше 3 млн руб. от суммы предотвращенного ущерба государственной или муниципальной казне), либо наказан (вплоть до увольнения) за несообщение о фактах коррупции^[10]. Между тем не совсем понятно, почему разработчиками выстроена такая дилемма и такая логика. Ведь, по сути, обязанность, реализуемая под угрозой дисциплинарного взыскания, перерастает в поощрение. Если продолжить рассуждения в таком ключе, то и принятие мер по предотвращению или урегулированию конфликта интереса, стороной которого является служащий, или представление достоверных и полных сведений о своих доходах чиновником должно приводить к его последующему стимулированию.

Профессиональная этика госслужащего, безусловно, должна включать государственное мышление (применительно к коррупции — отторжение из сознания чиновников возможность противоправного поведения). Между тем стоит помнить, что над профессиональной этикой у людей стоит обыденная этика. Обыденная этика, ценности, традиции русского человека иные, нежели чем у европейца: доброта, стремление помочь другим, отплатить добром за добро, коллективизм, пусть и ныне утрачиваемый.

Соответственно, обоснованным будет утверждение о том, что если не коррупция, то, как минимум, системные подношения, благодарения — часть культуры населения. Отметим именно для России вековую историю данного социального явления, укоренившегося как в центре, так и на периферии, как в городе, так и на селе. Наиболее показательной иллюстрацией тому служит картина, описанная еще великим русским поэтом Н. А. Некрасовым в поэме «Размышление у парадного подъезда»^[11]. Отблагодарить чиновника, врача, агронома, вообще авторитетного, образованного и уважаемого человека в условиях поголовной безграмотности, забитости, было скорее правилом, чем исключением. Закрепившаяся в сознании и обусловленная характером такая форма поведения, чинопочитание в России не было окончательно отвергнуто в условиях советской бюрократии, еще более разнообразные формы приобрело оно в текущий период.

Имеет место столкновение, коллизии, противоречия между современными международными и российскими антикоррупционными стандартами (обязательное уведомление работодателя, органы прокуратуры о склонении к коррупционному правонарушению — ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции») и обыденной этикой, связанной с отвержением стукачества, доносительства.

Дилемма, ставить ли в известность или не придавать огласке факт подношения, возникает при рассмотрении содеянного через призму уголовно-правовых отношений (ст. 290 и 291 УК) и гражданско-правовых (ст. 575 ГК). Особенно часто сомнения возникали до января 2014 г., когда еще не появился механизм регистрации — возвращения подарков на госслужбе, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 9 января 2014 г.^[12]

Хотя на практике проблема остается актуальной. Напомним, что согласно п. 4 и 5 Типового положения о сообщении отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдаче и оценке подарка, реализации (выкупе) и зачислении средств, вырученных от его реализации лица, замещающие государственные (муниципальные) должности, служащие, работники обязаны представлять уведомление обо всех случаях получения подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных обязанностей в уполномоченное структурное подразделение государственного (муниципального) органа в которых указанные лица проходят службу или осуществляют трудовую деятельность не позднее трех рабочих дней со дня получения.

Подарок, стоимость которого неизвестна или полученный лицом, замещающим государственную (муниципальную) должность, независимо от его стоимости, подлежит передаче на хранение в порядке, предусмотренном п. 7 Типового положения. Он сдается ответственному лицу уполномоченного структурного подразделения (уполномоченной организации), которое принимает его на хранение по акту приема-передачи не позднее пяти рабочих дней со дня регистрации уведомления в соответствующем журнале регистрации. Позднее «подарок возвращается сдавшему его лицу по акту приема-передачи в случае, если его стоимость не превышает 3 тыс. руб.» (п. 10).

В случаях, когда современная государственная этика должна покрывать серые точки, недоступные для охвата антикоррупционным законодательством, и не порождать дилемму, карьеризм или человечность, вряд ли многие служащие станут выполнять такую сложную бюрократическую процедуру. Тем более, учитывая национальный менталитет, не склонный формальному следованию букве закона.

• [1] См.: Там же. С. 21−22.
• [2] См.: утв. Указом Президента РФ от 11 апреля 2014 г. // СЗ РФ от 14.04.2014. № 15.Ст. 1729.
• [3] См.: СЗ РФ от 26.05.2014. № 21. Ст. 2721.
• [4] См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 6 июня 1995 г. № 7-П, от 30 июня2011 г. № 14-П и от 21 марта 2013 г. № 6-П.
• [5] См.: Федеральный закон РФ «О внесении изменений в отдельные законодательныеакты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управленияв области противодействия коррупции» от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ // Российская газетаот 26 ноября 2011 г.
• [6] См., например: Федеральный закон РФ от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РоссийскойФедерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» //Рос. газ. 2013. 14 мая.
• [7] См.: Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26 декабря 2014 г.№ 725.
• [8] См.: Российская газета. 2011. 26 ноября.
• [9] См.: Российская газета. 2014. 24 декабря.
• [10] См.: Российская газета. 2015. 29 января.
• [11] См.: URL: http://zakon.ru/Discussions/soobshheniya_o_korrupcii_obretut_cenuzakonoproektm i n t ruda_pozvolyaet_zarabotat_na_vzyatkax/13 836.
• [12] Некрасов II. Л. Собр. соч. в 4-х т. Т. 1. М.: Правда, 1979. С. 265—266.