Надзор за банками: принципы, технологии, проблемы

С учетом мирового и российского опыта можно назвать следующие принципы банковского надзора.

• 1. Универсальность и обязательность. Под надзор должны подпадать все КО, работающие на территории страны, причем согласие на его осуществление и на выполнение требований надзорных органов должно быть обязательным условием не только получения банковской лицензии, но и последующего выполнения банковских операций. Между тем Банк России не лицензирует многочисленные КО, считающиеся небанковскими. Эта ситуация требует исправления.
• 2. Законодательное закрепление за Центральным банком (и (ши) другими органами) надзорных функций с предоставлением ему права издавать соответствующие нормативные акты, обязательные для всех банков (кредитных организаций).
• 3. Единство требований органов надзора. Ко всем КО, занимающимся одинаковыми видами деятельности, должны предъявляться одинаковые требования. Там же, где требования могут и (или) должны быть дифференцированными, должны использоваться ясные и стабильные правила разделения требований. Закон разрешает Банку России дифференцировать, например, обязательные нормативы деятельности банков, однако он не пользуется этим правом.
• 4. Обязательность исполнения законных требований органов надзора.
• 5. Единство количественного и качественного контроля. Необходимо отслеживать не только формальное соблюдение кредитными организациями тех или иных правил, нормативов, требований, указаний, но и качественные (экономические и финансовые) характеристики их развития, для чего необходимы осуществление тщательного мониторинга (контроля за динамикой показателей эффективности работы конкретных КО) и проведение не менее качественной индивидуальной аналитической работы.
• 6. Сочетание превентивного (упреждающего) и последующего контроля. Превентивный контроль следует понимать и как предварительный (еще на стадии создания банка), и как профилактический, предупреждающий появление и накопление в деятельности банков негативных явлений и тенденций. При этом надо понимать и то, что если надзор выявляет важные проблемы на ранней стадии их развития, когда «ничего еще не произошло», то основанием для применения к соответствующему банку регулирующих мер воздействия следует признать саму рискованную деятельность, а не фактически состоявшееся нарушение тех формальных соотношений структуры баланса, которые отражены в обязательных нормативах банковской деятельности.
• 7. Сочетание дистанционного (документарного) и «контактного» (проверки на местах) способов надзора. Надзор только в форме документарных проверок (дистанционного анализа документов) себя нс оправдывает.
• 8. Профессионализм контроля. Для того чтобы эффективно вести надзор, нужно четко понимать особенности бизнеса банков (в целом даже лучше, чем работники проверяемых банков), свободно ориентироваться в его тенденциях.
• 9. Адекватность контроля. Небольшие банки с малым количеством операций объективно требуют только технологического надзора, тогда как крупные и средние нуждаются в углубленном анализе.
• 10. Конструктивный характер надзора. Главная задача надзорных органов — помогать поддерживать работоспособность банка, как можно раньше выявлять причины возможных трудностей и своевременно содействовать их преодолению. Центральный банк РФ не должен выступать в роли надзирателя. В этом смысле надзорные органы должны не выполнять «прокурорские» функции, а взять на себя роль методологических и методических консультационных центров, способствующих развитию банковского сектора страны. Во всяком случае, банки объективно весьма заинтересованы в методической помощи со стороны Центробанка.
• 11. Консолидированный характер контроля. Контроль за банком должен вестись на основе учета операций всех его подразделений (филиалы, отделения), а также дочерних и зависимых организаций. Консолидированным должен быть контроль и за банками, входящими в состав тех или иных коммерческих объединений или групп.

• 12. Сочетание государственного, независимого аудиторского (внешнего), общественного (со стороны объединений самих банков) и внутреннего контроля.
• 13. Достоверность данных и полная ответственность за их качество и конфиденциальность. Банки, которые шли на равного рода ухищрения, чтобы камуфлировать свое реальное финансовое состояние, в результате кризиса разорились первыми. Там, где управление рисками и надзор базируются на неверной исходной информации, проблемы наслаиваются друг на друга и приумножаются, дополняясь пластами накопившихся неправильно понятых и потому неразрешенных проблем.
• 14. Открытость для широкой общественности.

Надзор предполагает использование двух главных инструментов:

• 1) получения от банков отчетной документации и ее дистанционного анализа;
• 2) проверки банков на местах (инспекции).

Документарный надзор за деятельностью банков в России за последние годы получил определенное развитие. Тем не менее одна из причин кризисов 1998 и 2008 гг. состояла в крупных недостатках в области надзора. Основным из них был (и в значительной мере остается) формальный характер надзора со стороны ЦБ РФ. Другие важнейшие недостатки банковского надзора по-российски — эго его громоздкость, неоперативность, сама организация его технологии, в соответствии с которой при значительной регламентации текущей деятельности банков слабо развита прогнозная оценка их поведения, наконец, то, что проверяющих слишком много, но никто из них, как правило, не воспринимает банк как единый организм (кроме, может быть, некоторых кураторов).

Кроме того, в российском надзоре главным объектом внимания нередко оказываются не узловые вопросы функционирования банков (их устойчивость, макропараметры, ликвидность), а всевозможные вторичные параметры.

Если надзор носит формальный характер, является громоздким, неоперативным и т. д., то и основывающееся на нем регулирование деятельности банков будет неадекватным. Оборотной стороной формального надзора и такого же регулирования оказывается своеобразная адаптация к ним банков, давно научившихся придумывать разнообразные схемы, позволяющие им соответствовать почти любым критериям, используемым надзорными органами. В итоге создается ситуация, при которой банки выживают и коекак справляются со своими проблемами не благодаря такому регулированию, а вопреки ему. Правда, это связано с большими или меньшими искажениями банками своих отчетных данных, а также с нераскрытием ими истинной информации об их действительных собственниках и особенно о совместном участии с другими хозяйствующими субъектами в капиталах. Данное обстоятельство делает надзор еще более формальным, а регулирование — неадекватным.

Словом, надзорным органам давно следует стать полезными банкам, для чего необходимо от чисто формальных, ритуальных и весьма обременительных для проверяемого действий перейти к реальной оценке финансового положения банка и его рисков на основе документарного надзора и проверок на местах и оказывать на него разумное, эффективное управляющее воздействие. Для этого необходим переход от соблюдения формальных требований к реализации принципа разумного суждения и созданию на этой основе полноценного превентивного (упреждающего) надзора. Это крайне сложный процесс, и идти он будет болезненно, но альтернативы ему нет.

Необходимо отказаться от слепой веры в информативность обязательных нормативов. На деле получается, что при очередном обострении ситуации активы банков, считающиеся надежными и доходными, в одночасье превращаются в «неликвиды». В этом смысле кризисы наглядно показали, что математические модели регулирования в нашей стране построить трудно. В наших условиях реально оценить ситуацию в конкретном банке можно только на основе индивидуального подхода.

Именно поэтому так остро стоит проблема совершенствования методики надзора. В последние годы Банк России много делал для улучшения ситуации. Однако до сих пор должным образом не решена главная методическая проблема, связанная с адекватной оценкой и надзорными органами, и самими банками рисков банковской деятельности (рыночного, процентного, неликвидности и др.), без чего невозможно сформировать надежные механизмы контроля за ними.

Надзор Банка России построен на основе единых нормативов, не дифференцированных ни в зависимости от размеров и видов банков, ни в зависимости от их местоположения. Между тем во многих странах мира они дифференцируются. Нет сомнений в том, что и у нас они должны быть такими, тем более что законодательная база для этого давно существует (см. ст. 62 Закона «О Центральном банке РФ»).

Для целей надзора Центральный банк РФ требует представлять громоздкие отчеты, значительная часть которых вообще не может использоваться его надзорными подразделениями. К тому же составление отчетов весьма дорого обходится банкам, причем и показатели, и объем отчетности нестабильны, в них непрерывно вносятся изменения, нередко задним числом.

Таким образом, во-первых, необходимо пересмотреть перечень используемых в целях надзора нормативов (имея в виду, что для разных групп банков он может быть разным, а сами нормативы могут получить различный статус — обязательных нормативов критериального значения и нормативов-признаков, невыполнение которых следует рассматривать как сигнал к более углубленному содержательному анализу ситуации); во-вторых, нужно уточнить значения этих нормативов, в том числе путем их дифференциации.

Возникают вопросы о качестве отдельных нормативных актов. Лучше не иметь никакого документа, чем выпустить некачественный.

Существуют и другие актуальные проблемы организации пруденциального надзора. Так, в рамках оптимизации работы органов надзора, видимо, имеет смысл как можно шире применять основанный на дифференцированном подходе принцип «максимальный риск — максимальный контроль, минимальный риск — минимальный контроль», т. е. надзорные органы должны более пристальное внимание уделять тем банкам, которые играют более важную роль в обеспечении стабильности банковского сектора страны (региона), в том числе социально значимым банкам.

Важным шагом вперед могли бы стать разработка и внедрение механизма оценки внутрибанковских технологий управления рисками, направленные на создание согласованных с банковским сообществом и аудиторскими организациями критериев оценки качества активов и управления рисками.

Не менее важной частью надзора являются инспекционные проверки. Им посвящена отдельная статья Закона «О Центральном банке РФ».

Ст. 73. Для осуществления функций… регулирования и… надзора Банк России проводит проверки КО (их филиалов), направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов Банка России и применяет предусмотренные в настоящем… Законе меры по отношению к нарушителям.

Проверки могут осуществлять уполномоченные представители (служащие) Банка России в порядке, установленном Советом директоров, или по поручению СД аудиторские организации.

Уполномоченные представители (служащие) Банка России имеют право получать и проверять отчетность и другие документы КО (их филиалов), при необходимости снимать копии с соответствующих документов для приобщения к материалам проверки.

Порядок проведения проверок КО (их филиалов), в том числе определение обязанностей КО (их филиалов) по содействию в проведении проверок, определяет СД.

При осуществлении функций… регулирования и… надзора Банк России не вправе проводить более одной проверки КО (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности КО (ее филиала), за исключением случаев, предусмотренных в настоящей статье. При этом проверкой могут быть охвачены только 5 календарных лет деятельности КО (ее филиала), предшествующие году проведения проверки.

Проведение Банком России повторной проверки КО (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала) за уже проверенный период разрешается по следующим основаниям: если такая проверка проводится в связи с реорганизацией или ликвидацией КО; по мотивированному решению СД. Такое решение СД может приниматься в порядке контроля за деятельностью ТУ Банка России, проводившего проверку, либо на основании ходатайства соответствующего структурного подразделения Банка России в целях оценки финансового состояния и качества активов и пассивов КО. Повторная проверка, проводимая на основании мотивированного решения СД, осуществляется при участии представителей центрального аппарата Банка России.

Специалист по надзору, курирующий банк, должен понимать специфику его работы и знать его изнутри, познакомиться с основными участниками банка и выработать свое мнение о них, оценить крупные риски, которые банк берет на себя. Важно также установить психологический контакт с сотрудниками банков, не отступая от правил профессиональной этики.

Основным нормативным документом, регламентирующим процедуры проверок банков на местах в рамках надзора, является Инструкция ЦБ РФ от 05.12.2013 № 147-И «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка РФ (Банка России)». В соответствии с ней главной целью проверки банка (его филиалов) является оценка на месте общего состояния банка либо отдельных направлений его деятельности, в том числе:

• • определение того, соблюдает ли банк законодательство РФ и нормативные акты Банка России;
• • выявление степени достоверности учета (отчетности) банка;
• • определение размера рисков, активов, пассивов;
• • оценка качества активов банка, величины и достаточности его собственного капитала;
• • оценка систем управления рисками и организации внутреннего контроля банка, его финансового состояния и перспектив деятельности;
• • выявление действий, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков банка.

Подобные проверки не заменяют аудиторские, а также документальные ревизии, назначаемые компетентными органами.

Как уже отмечалось, затруднения при организации качественного надзора в значительной степени связаны с практикой «приукрашивания» банками своей деятельности, что ведет к искажению отчетности. В связи с этим широко распространено мнение о том, будто введение так называемых международных стандартов финансовой отчетности (МСФО) обеспечит повышение прозрачности наших банков. Рассчитывать на это едва ли стоит. С введением МСФО данная проблема нс исчезнет, так как при желании и в случае необходимости один набор приемов искажения отчетности с успехом можно заменить другим. Между тем риски, в том числе и на ранней стадии, можно выявлять и на основе отчетности, подготовленной по российским стандартам, только для этого требуются опыт и высокая квалификация специалистов, знакомых со схемами использования отдельных операций (сделок) банка для «очистки» баланса, повышения его информативности для надзорных целей. Это лишний раз доказывает как-то, насколько важно наличие в надзорных структурах действительно высококлассных профессионалов, так и необходимость приоритета аналитической составляющей в их работе.

По итогам инспекционных проверок составляются толстые акты, в которых обычно присутствует множество подробных описаний, неясных формулировок, но мало выводов и реальных предложений. Проверки, заканчивающиеся составлением таких актов, едва ли могут помочь прошедшим их банкам.