Национальная специфика административной реформы: прагматизм, концептуализм, традиционализм

Проблема модернизации системы государственного управления всегда была в центре внимания Кабинета министров Японии. На разных этапах административной реформы в Японии ее ведущим мотивом было общенациональное требование: правительство и весь аппарат исполнительной власти должны быть эффективными, и ответственными перед народом, всегда действовать в соответствии с постоянно изменяющимися условиями, их мероприятия должны быть комплексными и результативными.

Первоначально реформы носили локальный характер и касались отдельных сегментов правительственного аппарата. Так, в период американской оккупации (1945—1952) реформирование управленческой структуры состояло в повышении ее эффективности путем освобождения от пережитков довоенного засилья бюрократии и военщины, ликвидации дублирования в работе ведомств, внедрения западных образцов администрирования. Основная идея реформы состояла в расширении и усилении административного руководства экономикой и социальной сферой. Японское государство активно вмешивалось в экономические процессы с целью ликвидации бедности и безработицы, обеспечения полной занятости, стабилизации финансовых рынков, перераспределения собственности, регулирования рыночной конъюнктуры. Для этого после Второй мировой войны в Японии были созданы новые органы — административные комиссии (геэй иинкаи) — коллегиальные органы управления, в некоторой степени независимые от Правительства (Центральная комиссия по контролю за выборами, Государственная комиссия общественной безопасности, Штатная палата и т. д.).

Если в 1960—1970;е гг. государственная регламентация и правительственная поддержка помогли Японии совершить «экономическое чудо», то на рубеже XX—XXI вв. ситуация стала меняться. В условиях нарастающих угроз и вызовов, проявлением которых можно считать глобальный экономический и финансовый кризис 2008—2009 гг., происходит неизбежное усложнение и расширение управленческой деятельности. Неизбежное расширение управленческих функций государства пришло сегодня в противоречие с требованиями обеспечения демократизации управленческой деятельности и придания ей эффективности. Поэтому в современных условиях основная цель административной реформы состоит не только в том, чтобы добиваться ограничения существующих мер административного и финансового контроля, а в том, чтобы концептуально разработать и претворить в жизнь такую систему управления, которая способна обеспечить практический ответ на вызовы времени. Она должна включать механизм применения административных и финансовых мер, способных ваять на себя новые задачи, имеющие народный и государственный характер.

Национальная специфика административной реформы в Японии в современных условиях обусловлена базовым противоречием социального прогресса — противоречием между объективно обусловленным расширением государственной управленческой деятельности и необходимостью минимизации последствий этого расширения. В Японии это противоречие дополняется неэффективностью функционирования полиции, ее неспособностью бороться с террористической угрозой и экстремистскими проявлениями, ростом коррупции среди высокопоставленных чиновников центрального аппарата, крупными нарушениями финансовой дисциплины на муниципальном уровне. Сокращение прямого вмешательства правительственных органов в экономические процессы тесно связано с повышением эффективности исполнительной власти, реформированием ее структуры. По мнению профессора К. Масамура, «конечная цель реформы состоит в создании нации, которая может управлять собой и реформировать себя, т. е. поднять общество на более высокую ступень зрелости. Административная реформа, начатая кабинетом Хасимото, является кардинальной реформой государственного управления, в корне отличаясь от имевших место до сих пор частичных реформ»^[1].

Современная административная реформа в Японии ориентирована на поиск нового образа государства и общества, определяющей характеристикой которых должно стать развитие демократии и гуманизм, включая оптимальные отношения между обществом: более широкий доступ граждан к участию в реализации политической власти, достойная человека социальная защита, более эффективное распоряжение государственной казной, дерегулирование экономики (освобождение ее от излишней бюрократической опеки) и т. п.

Реформируются основные направления административной деятельности. В тех областях, где нельзя рассчитывать на такую прибыльность, которая привлекла бы частный капитал, создаются «независимые административные юридические лица» (докурицу гесэй ходзин), полностью финансируемые государством. Важная задача создания подобного нового типа учреждений состоит в обеспечении «прозрачности» работы преобразуемых объектов и повышении прибыльности их работы. Создание «независимых административных юридических лиц» преследует также цель сохранить ядро центрального аппарата исполнительной власти после его сокращения. Министерства и ведомства (агентства) будут осуществлять контроль над названными органами и организациями, занятыми реализацией ведомственной политики.

Реформа предполагает изменение методов администрирования. Согласно руководящим установкам комитета, «цели управления должны достигаться не столько прямым администрированием (через субсидии, лицензии, разрешения и т.и.), сколько опосредованными и восполняющими способами, т. е. путем вовлечения народных масс в сотрудничество, представления для их деятельности базы и правил, координации этой деятельности. Осуществление управления должно быть открытым, публичным, должностные лица должны быть такими личностями, которым доверяет народ»¹. Предполагается создание в XXI в. такой системы министерств и ведомств (агентств), которая бы отвечала новым задачам государственной политики.

Основными направлениями реформирования центрального аппарата исполнительной власти должны быть:

• 1) усиление функций аппарата резиденции Премьер-министра (сори кантэй) вплоть до возложения на него функций своеобразного командного пункта при чрезвычайных ситуациях; вывод за пределы министерств работы по реализации политики (в том числе лицензирования, выдачи разрешений, деятельности, «связанной с реальным хозяйствованием»), поручив ее органам при министерствах и ведомствах (гайкеку), независимым административным юридическим лицам (докурицу гесэй ходзии) и специальным компаниям (токусю кайся);
• 2) на долю органов при министерствах и ведомствах выпадает деятельность с властными полномочиями, например сбор налогов, а к «специальным компаниям» должны перейти функции, связанные с реальным хозяйствованием, поскольку они имеют значительное сходство с обычным предпринимательством;
• 3) сокращение числа министерств и ведомств (агентств) примерно в два раза^[2][3].

• [1] Цит по: Япония. Послевоенная государственная политика: вызовы и ответы.С. 187−188.
• [2] Цит по: Япония. Послевоенная государственная политика: вызовы и ответы.С. 187−188.
• [3] См.: Япония-2000: консерватизм и тадиционализм. М.: РАН, 2000. С. 69.