Актуальные проблемы реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»

К сожалению, на пути эффективной реализации данного Федерального закона на практике до сих пор встречается немало трудностей, поскольку сама правовая модель государственной гражданской службы не вполне совершенна и содержит изъяны. Например, в указанном Законе впервые дано определение конфликта интересов. Закрепленные в Законе способы урегулирования конфликта интересов имеют антикоррупционную направленность и поэтому должны оцениваться положительно. Вместе с тем эти положения Закона могут способствовать очищению государственной службы от негативных наслоений только при их добросовестном выполнении, а также при активной позиции структур гражданского общества. Внутри самой системы государственной службы это вряд ли возможно.

Можно привести и иные примеры. Так, для замещения должностей государственной службы предполагается создать федеральный кадровый резерв, кадровый резерв субъекта РФ и кадровый резерв в государственном органе субъекта РФ. Идея кадрового резерва не является новой для российского законодательства.

В частности, о кадровом резерве говорилось в утратившем силу Федеральном законе 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Однако это были лишь формальные упоминания. На деле широкого распространения кадровые резервы не получили. Не было принято и нормативных актов, регламентирующих их правовое положение.

В системе государственной гражданской службы кадровые резервы будут формироваться на конкурсной основе для замещения вакантной должности как в государственном органе, в котором проходит службу гражданский служащий, так и в ином государственном органе, а также должности гражданской службы, назначение на которую осуществляет Президент или Правительство РФ. При этом вакантная должность замещается гражданином или гражданским служащим, состоящим в кадровом резерве, по решению представителя нанимателя. В случае отказа эта должность замещается по конкурсу. Кадровые резервы способны сыграть позитивную роль как банки данных о кадровых ресурсах, которые могут быть привлечены на государственную службу или более рационально использоваться на службе.

Федеральный закон от 7 июня 2013 г. № 116-ФЗ"0 внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» вносит новеллы в указанный Федеральный закон о государственной гражданской службе (ст. 64) в части, касающейся вопросов формирования и использования кадровых резервов на государственной гражданской службе Российской Федерации. Закон предусматривает:

• — формирование кадровых резервов государственных органов, а также формирование федерального кадрового резерва и кадровых резервов субъектов РФ для замещения должностей государственной гражданской службы высшей, главной и ведущей групп;
• — порядок включения граждан в кадровый резерв по результатам конкурса на включение в кадровый резерв государственного органа или конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы. Поскольку лица, включенные в кадровый резерв, могут быть назначены на вакантную должность государственной гражданской службы без конкурса, указанный порядок формирования кадрового резерва позволяет обеспечить принцип конкурсного поступления граждан на государственную гражданскую службу;
• — включение в кадровый резерв государственного органа государственных гражданских служащих для замещения вакантных должностей в порядке должностного роста производится по результатам конкурса на включение в кадровый резерв, конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы или по результатам аттестации;

• — для государственных гражданских служащих, увольняемых с государственной гражданской службы в связи с сокращением должностей государственной гражданской службы, упразднением государственного органа или в связи с обстоятельствами, не зависящими от воли сторон (призыв на военную службу, избрание или назначение на государственную или муниципальную должность и др.), возможность включения в кадровый резерв для замещения должности государственной гражданской службы той же группы, к которой относилась последняя замещаемая государственным гражданским служащим должность государственной гражданской службы;
• — исключение из Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ряда положений.

Например, из ч. 1 ст. 3 исключается норма о том, что нахождение в кадровом резерве считается государственной гражданской службой. Из ч. 1 ст. 39 указанного Закона исключается положение о приостановлении служебного контракта с государственным гражданским служащим, но обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (призыв на военную службу, избрание или назначение на государственную или муниципальную должность и др.). Из перечня дисциплинарных взысканий, предусмотренного ч. 1 ст. 57 названного Закона, исключается дисциплинарное взыскание в виде освобождения от замещаемой должности государственной гражданской службы, поскольку Законом предусмотрено взыскание в виде увольнения с государственной гражданской службы за совершение дисциплинарного проступка. Из ст. 58 исключается норма о том, что при освобождении государственного гражданского служащего от замещаемой должности в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности государственной гражданской службы на конкурсной основе.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предпринята попытка связать перспективы карьеры государственного служащего с конкретными результатами его служебной деятельности. В частности, может устанавливаться особый порядок, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности. В этом случае фонд оплаты труда или часть этого фонда формируется на основе показателей эффективности и результативности государственного органа, утверждаемых соответственно Президентом и Правительством РФ. О необходимости разработки таких показателей было сказано также в распоряжении Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, которым утверждена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг. Однако такие критерии до сих пор не разработаны. Следовательно, особый порядок оплаты труда фактически не применяется, а соответствующие нормы Федерального закона остаются на бумаге.

При разработке и принятии действующего законодательства о государственной службе ставилась задача развития системы управления государственной службой. В ряде статей Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» упоминается специальный орган по управлению государственной службой (ст. 19, 22, 47, 48, 61, 63, 64). Эти статьи Закона не позволяют составить целостное представление о том, каким он будет. Известно только то, что представители этого органа должны входить в состав комиссии по урегулированию конфликта интересов, конкурсной и аттестационной комиссий, что этот орган утверждает примерные должностные регламенты, осуществляет координацию подготовки кадров для государственной службы, согласовывает размещение государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих, издает правовые акты о включении гражданского служащего или гражданина в федеральный кадровый резерв, формирует Сводный кадровый резерв РФ.

По действовавшему ранее законодательству также предполагалось создание органа по вопросам государственной службы. Однако соответствующие положения указанного Закона не были реализованы.

В ряде случаев позитивный потенциал того или иного института вряд ли удастся реализовать в силу особенностей его правового закрепления в действующем законодательстве. Например, при разработке законов о государственной службе ставились задачи совершенствования способов замещения должностей государственной службы и рационального использования кадровых ресурсов. По Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» конкурс признается единственным способом замещения должностей гражданской службы. Назначение не названо самостоятельным способом замещения должностей и применяется как исключение из общего правила.

Расширение круга должностей, замещаемых по конкурсу, — безусловно, позитивная тенденция. Но перечень случаев, в которых конкурс не проводится, заставляется задуматься о перспективах этого института. Так, в соответствии в Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» конкурс не проводится: при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)»; при назначении на должности гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ; при заключении срочного служебного контракта и в ряде иных случаев. Кроме того, конкурс может не проводиться при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому указом Президента РФ. И, наконец, по решению представителя нанимателя конкурс может не проводиться при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы.

Приведенные положения указанного Закона позволяют полагать, что уже в силу самой правовой конструкции из конкурсного порядка замещения должностей гражданской службы может быть исключена любая значимая должность. Если к тому же конкурсы будут проводиться формально или объявляться под конкретного кандидата, то и на данном этапе конкурс не станет фактором, способствующим улучшению кадрового состава государственной службы.

Действующим законодательством о гражданской службе создан механизм рассмотрения индивидуальных служебных споров. Ранее действовавший Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» регулировал этот вопрос лишь в самых общих чертах. В этом Законе содержалось положение о том, что государственный служащий вправе обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой. При этом в Законе не раскрывалось, что следует понимать под спорами, связанными с государственной службой, и соответствующими государственными органами.

По действующему законодательству о гражданской службе разрешение индивидуальных служебных споров возможно во внесудебном порядке — комиссией государственного органа по служебным спорам и в судебном порядке. До обращения в комиссию государственного органа по служебным спорам должны быть проведены переговоры с представителем нанимателя. Комиссия по служебным спорам образуется из равного числа представителей выборного профсоюзного органа и представителя нанимателя. Решение комиссии по служебным спорам обжалуется в суд. Ряд служебных споров рассматривается непосредственно в суде.

Создание административного порядка рассмотрения индивидуальных служебных споров представляется разумным. Вместе с тем сомнения вызывает состав комиссий по служебным спорам. В такие комиссии, по-видимому, наряду с представителями нанимателя должны входить представители гражданского служащего, г. е. лица, которым он доверяет рассмотрение своего спора, а не представители выборного профсоюзного органа. При гаком составе, как это определено в Законе, комиссии могут начать штамповать решения нанимателя и, следовательно, приобрести бутафорский характер.

В результате реформ упрощаются процедуры приема населения государственными служащими, облегчается доступ граждан к административным документам, улучшается информирование граждан о предоставляемых услугах, экономится управленческий труд.

Создаются механизмы для разрешения конфликта интересов, под которым обычно понимается реальное или потенциальное противоречие между личной заинтересованностью служащего и беспристрастным выполнением им должностных обязанностей. В современном законодательстве и на практике устанавливаются процедуры выявления и преодоления таких конфликтов. Цель правового регулирования — свести к минимуму возможность возникновения противоречий между частными интересами государственных служащих и их служебными обязанностями.

Применяются современные способы комплектования государственной службы. Важнейшим способом замещения должностей становится конкурс. Усиливается контроль общества за деятельностью государственных служащих. Оценка деятельности государственного служащего ставится в зависимость от достигнутых результатов. Вводятся системы непрерывной подготовки и повышения квалификации государственных служащих.

В целом в ходе реформы государственной службы в Российской Федерации ставятся те же задачи, что и в зарубежных странах, проводящих такие реформы. Настораживает незавершенность преобразований. Комплексная нормативно-правовая основа государственной службы только формируется. Многие разумные законодательные решения пока не действуют на практике и остаются только на бумаге. Реформа затягивается, а потому и не дает ощутимых положительных результатов.