Стабилизационная политика. 
Государственные финансы

Ожидаемое общее воздействие бюджета на экономику в ближайшем будущем называется фискальным курсом. Определяя фискальный курс, государство должно учитывать влияние изменений в бюджете на распределение ресурсов и перераспределение дохода. Фискальный курс бывает нейтральным, экспансионистским и сдерживающим.

Нейтральный курс уместен, когда экономика в равновесии. Расходы бюджета полностью покрываются доходами, и в целом бюджет нейтрален по отношению к экономике. Экспансионистский курс проводится, когда экономику нужно вызволить из рецессии. Вливания в экономику превышают изъятия из нее, бюджетный дефицит покрывается займами, и долг государства растет. Сдерживающий курс удерживает экономику от «перегрева». Изъятия из экономики превышают вливания в нее, и бюджетный профицит идет на погашение долга.

Эти определения фискального курса могут быть обманчивы, так как даже при неизменных расходах или прежнем налоговом законодательстве деловой цикл вызывает колебания некоторых расходов и доходов, что отражается на бюджетном сальдо. Политика тут ни причем. Поэтому за словами «нейтральный», «экспансионистский» и «сдерживающий» стоит не фактическое, а структурное сальдо, т. е. разность доходов и расходов, очищенных от циклических колебаний. Структурное сальдо, сведенное за весь деловой цикл к нулю, соответствует нейтральному курсу, сведенное с минусом — экспансионистскому и сведенное с плюсом — сдерживающему.

Бюджетные инструменты воздействия государства на экономику можно разделить на три основные группы: 1) дискреционная бюджетная политика, 2) автоматические стабилизаторы и 3) фискальные правила. Под дискреционной бюджетной политикой понимается преднамеренное изменение налогов и расходов с целью сглаживания циклических колебаний. Это политика по усмотрению политиков. В частности, дискреционные расходы как бюджетно-политический инструмент хороши тем, что они «факультативны» по сравнению с обязательными расходами вроде пенсионных отчислений. Например, в США дискреционными считаются расходы на годовой основе по решению конгресса, оформленному Законом об апроприациях.

Если краткосрочной целью является сглаживание колебаний деловой активности, то бюджетную политику называют контрциклической. В /1вух случаях бюджетную политику называют политикой стабилизации: если в случае дефляции (падения цен) она нацелена на повышение дохода и занятости в долгосрочном плане и если в случае устойчивой инфляции она нацелена на снижение покупательной способности (девальвацию) национальной валюты.

Рассмотрим подробнее краткосрочные и долгосрочные средства дискреционной бюджетной политики. Основными антициклическими средствами являются:

• • «путеводители» по экономике;
• • налоговые ставки;
• • расходы на общественные работы;
• • финансовая помощь;
• • трансферы.

«Путеводители» по экономике. В капиталистическом обществе предприниматели не осведомлены об инвестиционных планах друг друга. Поэтому конкурируя друг с другом, они могут перенасытить капиталом какую-то отрасль или группу отраслей и тем самым вызвать перепроизводство и безработицу. Публикуя общие инвестиционные планы и предельную эффективность капитала в разрезе отраслей, государство может умерить инвестиционный пыл предпринимателей и добиться некоторой стабильности выпуска, доходов и занятости.

Налоговые ставки. Это важное контрциклическое средство. Когда государство обнаруживает, что плановые инвестиции превышают плановые сбережения и стране грозит рост цен, оно повышает ставки некоторых налогов. Чем выше ставки, гем при прочих неизменных условиях меньше располагаемый доход, тем меньше денег люди приносят на потребительский рынок и тем медленнее растут цены. Повышение ставок защищает экономику от инфляции. Если, наоборот, плановые сбережения превышают плановые инвестиции и стране грозит дефляция, то государство снижает некоторые ставки, так чтобы люди могли больше покупать. Когда покупательная способность повышается, темпы потребления и инвестиций растут. Таким образом, экономика не страдает от дефляции.

Расходы на общественные работы. Во время рецессии и депрессии государство может сделать прямой вклад в располагаемый доход с помощью программ общественных работ, а во время бума оно может урезать эти программы, чтобы не допустить «перегрева» экономики. У этой политики два серьезных ограничения. Во-первых, кажется легким использовать общественные работы как средство от рецессии. Но подготовка к ним занимает так много времени, что «поезд может уйти» — работы начнутся, когда «на дворе» будет бум. А действовать нужно немедленно, чтобы подтянуть экономику до уровня, соответствующего полной занятости. Во-вторых, государство не сможет контролировать общий уровень цен, если частные расходы на потребление и инвестиции находятся в противофазе с расходами государства. Например, государству кажется, что вот-вот наступит дефляция, и оно решает увеличить расходы по программам общественных работ. Для частных инвесторов эго может послужить сигналом к наступлению дефляции. Они сократят расходы на потребление и инвестиции, и экономика быстро погрузится в депрессию.

Финансовая помощь. Государство может предотвратить или смягчить депрессию, предлагая нуждающимся предпринимателям кредиты на создание и расширение бизнеса. Оно также может оказать финансовую помощь проблемным банкам и страховым компаниям, чтобы те избежали банкротства. Свежий пример — Troubled Asset Relief Program (TARP) казначейства (министерства финансов) США, утвержденная президентом Джорджем Бушем в октябре 2008 г. с бюджетом в 700 млн долл., который был затем урезан конгрессом до 475 млрд. TARP предусматривала выкуп неликвидных финансовых активов и акций банков и прочих финансовых институтов. Целью TARP было повышение ликвидности активов путем их скупки на вторичном рынке, чтобы участники программы смогли стабилизировать свои бухгалтерские балансы и избежать новых убытков. В последующие три года многие участники выкупили у казначейства свои активы, и к 31 декабря 2012 г. в федеральный бюджет вернулось 405 млрд, тогда как потрачено в рамках TARP было 418 млрд.^[1]

Трансферы. Меняя объем и адреса денежных переводов частному сектору, государство может сгладить циклические колебания экономики. Когда экономика на подъеме, оно может не давать бонусы работникам и тем самым смягчить давление частных расходов на цены. А когда экономика в рецессии, эти бонусы можно увеличить в объеме и охвате, чтобы повысить совокупный спрос.

Две другие группы бюджетных средств воздействия на экономику — автоматические стабилизаторы и фискальные правила. Их нельзя изменить «в угоду» важному экономическому событию или по указанию большого начальника. Они должны оказывать ожидаемое влияние на экономику без вмешательства человека.

Рассмотрим сначала автоматические стабилизаторы. Они встроены в экономическую систему, чтобы поддерживать ее в равновесии без участия человека. Поэтому они известны еще как встроенные стабилизаторы. Главный автоматический стабилизатор — это прогрессивный подоходный налог, уплачиваемый по принципу «заработал — заплатил» (PayAsYouGO, PAYGO). Личный подоходный налог, именуемый в России налогом на доходы физических лиц, — важный «поставщик» денежных средств государству. Прогрессивным он становится, когда его ставка в среднем повышается с повышением (налогооблагаемого) дохода.

В хорошие времена доход растет, и все большая его часть подпадает под высокие ставки, так что рост частного потребления, а с ним и рост агрегатного спроса ограничивается. Экономика на подъеме не «перегревается»; экономический «пузырь» не образуется. В плохие времена доход падает, и все большая его часть подпадает под низкие ставки, что позволяет людям больше тратить. А рост агрегатного спроса смягчает рецессию, т. е. удерживает экономику от слишком быстрого сползания в кризис. Ограничительная и стимулирующая бюджетная политика обычно обсуждается под двумя рубриками.

Экономика спроса. Эта политика основана на вере политиков в кейнсианскую теорию. По Дж. М. Кейнсу, во время рецессии надо подтягивать агрегатный спрос до уровня, соответствующего полной занятости, наращивая расходы и (или) снижая доходы государства. А во время высокой инфляции надо сокращать агрегатный спрос до уровня, соответствующего полной занятости, снижая расходы и (или) наращивая доходы государства. Мы видели, как это делает у Р. Масгрейва отдел экономической стабилизации Министерства фискальных дел.

Экономика предложения. Это школа макроэкономической мысли, утверждающая, что снижение налогов и других барьеров для производства (предложения) товаров и услуг есть наиболее эффективный способ добиться экономического роста. Потребители только выиграют от расширения предложения товаров и услуг и снижения цен. Типичные рекомендации — сокращение ставок налогов и ослабление государственного регулирования. Школа возникла в 1970;х гг. как результат разочарования в кейнсианской политике и строится на допущении о том, что государство может влиять на экономическую активность, изменяя не только агрегатный спрос, но и агрегатное предложение. Когда предприятия испытывают дороговизну ресурсов вследствие резкого роста цен нефти и других основных видов сырья, агрегатное предложение сокращается и возникает рецессионный разрыв. В это время следует ослабить налоговый пресс на физических лиц и предприятия. И наоборот, повышение ставок подоходного налога помогает закрыть инфляционный разрыв, возникающий, когда агрегатное предложение расширяется. Люди станут меньше тратить (платить больше налогов), и инфляция не станет проблемой.

Рецессионный и инфляционный разрыв — это разрыв выпуска с разными знаками, а разрыв выпуска — это разность фактического и потенциального выпуска (ВВП). В свою очередь, потенциальный выпуск представляет собой максимальный ВВП, который можно поддерживать в долгосрочном плане (предел экономических возможностей страны). Это тренд, подогнанный к фактическим значениям ВВП (рис. 7.3). Положительный разрыв выпуска именуется инфляционным разрывом и показывает, что агрегатный спрос в своем росте опережает агрегатное предложение, угрожая увлечь за собой (вверх) общий уровень цен. Отрицательный разрыв выпуска именуется рецессионным разрывом и показывает, что агрегатный спрос в своем росте отстает от агрегатного предложения, угрожая увлечь за собой (вниз) общий уровень цен. В первом случае на экономическом горизонте маячит инфляция, во втором — дефляция.

Рис. 7.3. Разрыв выпуска России (столбцы) — отклонения фактического ВВП от потенциального ВВП (среднеквадратического тренда)¹

Кроме налогов автоматическое влияние на экономику оказывают некоторые ВСН, государственные программы стабилизации доходов «тружеников села» и программы выравнивания потребления. Здесь стабилизационная политика пересекается с социальной политикой.

Пособия по безработице. В России и многих других странах люди, потерявшие работу, получают от государства пособия по безработице и иные бенефиции. С выходом на работу эти платежи прекращаются. Когда экономика растет, растет и занятость, а фонд пособий увеличивается из-за роста взносов работодателей на социальные нужды и снижения выплат по безработице. Следовательно, в хорошие времена фонд смягчает инфляционное давление, сокращая доход и потребление, а в плохие — добавляет денег в карманы людей, чтобы они могли больше тратить. Это важный автоматический стабилизатор. По словам Нобелевского лауреата Пола Самуэльсона, «в годы бума… резервный фонд для безработных растет и оказывает стабилизирующее влияние на расходы населения. Наоборот, в годы сла-^[2]

бой занятости резервный фонд используется для поддержки потребления и смягчения спада".

Помощь сельскому хозяйству. Когда цены сельскохозяйственной продукции падают и экономике угрожает депрессия, государство скупает излишки продукции по фиксированным ценам. Доходы и расходы «тружеников села» остаются стабильными, и фаза сжатия экономики несколько отодвигается. Когда экономика расширяется, государство продает излишки, чтобы абсорбировать избыточную покупательную способность населения. Рост предложения сбивает покупательский настрой потребителей, а с ним и инфляционный потенциал растущей экономики. (Срабатывает не так автоматически, как подоходный налог.).

Нет сомнений в том, что автоматические стабилизаторы работают — сокращают амплитуду циклических колебаний экономики. Но помочь государству добиться полной занятости без инфляции они не могут. Их можно назвать первой линией обороны от экономических недугов капитализма, за которой должны располагаться другие линии — произвольная фискальная политика и меры центрального банка, но стабилизации национальной валюты.

Фискальные правила — это институциональные механизмы, поддерживающие доверие к бюджету и бюджетную дисциплину. Фискальные правила — прямая противоположность фискальному произволу. Как и автоматические стабилизаторы, они работают без участия человека (разве что кто-то должен их выполнять), но, в отличие от автоматических стабилизаторов, они не встроены, а наложены на фискальную деятельность государства. Подоходный налог и помощь фермерам нельзя отменить, а фискальные правила можно. Например, в 1999 г. британское правительство ввело знаменитое «золотое правило» государственных финансов (занимать, чтобы инвестировать), а в 2006 г. отменило его. Под влиянием кризиса 2008 г. в четверти стран, где имеются национальные фискальные правила, эти правила были модифицированы или выхолощены «в угоду» произвольной фискальной политике¹.

Фискальное правило можно определить как постоянное ограничение на бюджетную политику в виде простых количественных лимитов на бюджетные агрегаты. Важен каждый элемент определения: количественная цель для фискальной политики в среднесрочной перспективе; суммарный операционный фискальный индикатор, к которому относится цель, и простота, позволяющая легко операционализировать, мониторить и доводить правило до публики.

До 1990;х гг. фискальные правила встречались редко, но с ростом дефицита бюджета и долга государства пришло осознание необходимости серьезно скорректировать бюджетную политику. К началу 2009 г. уже в 80 странах бюджетная политика подвергалась национальным или транснациональным количественным ограничениям^[3][4].

Фискальные правила ассоциируются с фискальной консолидацией. Вот почему они чаще встречаются в развитых странах. Но широкая география и впечатляющий ассортимент фискальных правил свидетельствуют об обратной причинно-следственной связи: фискальные правила улучшают бюджетную деятельность. Они чаще вводятся с целью закрепить достигнутый прогресс, чем осуществить фискальную коррекцию.

Фискальное правило должно внушать уверенность в том, что оно поможет упорядочить бюджетную деятельность и вернуть долг на путь устойчивой эволюции. Вместе с тем оно должно быть достаточно гибким, чтобы позволить государству реагировать на шоки. Европейский опыт и расчеты экономистов показывают, что фискальные правила, учитывающие циклические колебания бюджетного сальдо, привлекательнее для тех правительств, которые стремятся отражать «нападки» на бюджет со стороны предложения, но обращаться с ними нужно осторожно.

Основное предназначение фискальных правил — способствовать сохранению устойчивости государственных финансов. Как они способствуют этому?

• • Правила сбалансированности общего, структурного или циклического бюджета (последнего — в рамках делового цикла) могут обеспечить сведение долговой нагрузки к нулю. Правила сбалансированности первичного бюджета не так сильно привязаны к устойчивости долга, поскольку они не учитывают процентных расходов, хотя изменение последних сказывается на бюджетном сальдо и долге. Знаменитое «золотое правило» государственных финансов, нацеленное на общий бюджет за вычетом капитальных расходов, еще меньше связано с устойчивостью долга.
• • Долговые правила — это явный количественный предел роста или цель для долговой нагрузки. Они по определению — самое эффективное средство сохранения долга на устойчивом уровне. Но от них нет толка для фискальной политики, когда долг ниже допустимого предела.
• • Правила расходов — это перманентный лимит на все первичные или текущие расходы государства в абсолютном выражении, темпах роста или процентах к ВВП. В таком виде они не связаны прямо с устойчивостью долга, так как не затрагивают доходы бюджета. Однако они могут служить операционным инструментом запуска требуемой фискальной консолидации, совместимой с устойчивостью, когда их сопровождают долговые правила или правила бюджетной сбалансированности.
• • Правила доходов — это «потолок» или «пол» для доходов, нацеленный на рост собираемости налогов и (или) предотвращение избыточного налогового бремени. Эти правила не связаны с устойчивостью долга, так как не сдерживают расходы.

Фискальные правила по-разному влияют на способность бюджетной политики реагировать на шоки. Что касается шоков со стороны предложения, правила общей бюджетной сбалансированности и долговые правила предлагают наименьший уровень циклической гибкости (табл. 7.1). Правила сбалансированности структурного и циклического бюджета сохраняют полную свободу действия автоматических стабилизаторов, но сдерживают дискреционное фискальное стимулирование. Правила, охватывающие деловой цикл, допускают дискреционную и циклическую коррекцию. Правила расходов совместимы с дискреционным и циклическим сокращением налогов, но не допускают дискреционного расходного стимулирования. Правила доходов не учитывают работы встроенных стабилизаторов со стороны доходов в фазе рецессии или со стороны «потолка» доходов в фазе подъема. Поскольку автоматические стабилизаторы сильнее на стороне доходов, эти правила как таковые закладывают проциклический курс для фискальной политики. Кроме шоков со стороны выпуска, бюджет может пропускать «удары» от меняющихся цен кредита и национальной валюты через подвижки в обслуживании долга. Правила балансирования первичного бюджета не требуют полной настройки бюджета на эти изменения.

Таблица 7.1

Некоторые фискальные правила¹

Примечание. Плюс означает сильное свойство, минус — слабое свойство, ноль — нейтралитет по отношению к цели правила.

Пожалуй, самые знаменитые фискальные правила действуют в ЕС. В 1997 г. страны — участницы ЕС приняли Пакт о стабильности и росте, призванный укрепить их экономический и валютный альянс. Пакт можно свести к нескольким фискальным правилам, являющимся, по мнению его авторов, лучшей гарантией выполнения обязательств и равного отношения к странам — участницам ЕС. Для 17 стран, перешедших на евро и составивших еврозону, этих правил два:

• 1) фактический дефицит бюджета общего правительства^[5], определенный как чистое заимствование в европейской системе счетов, нс должен превышать 3% ВВП;
• 2) валовой номинальный долг общего правительства на конец года должен быть меньше или спускаться к 60% ВВП.

• [1] Troubled Asset Relief Program. URL: http:// www.en.wikipedia.org/wiki/Troubled_Asset_ReliefProgram.
• [2] Источник: URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/accounts/.
• [3] См.: Fiscal Rules — Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances // InternationalMonetary Fund. December 16, 2009. P. 3.
• [4] Cm.: Ibid. P. 3.
• [5] Общее правительство — это все уровни государственной власти.