Модель дисциплинарного принуждения в сфере государственного управления

Дисциплина — «принуждение, ограничивающее, и, наконец, искореняющее постоянную склонность к отступлению от известных правил. Дисциплину следует отличать от культуры, которая должна только доставлять навыки, не уничтожая других, уже существующих навыков. Следовательно, для воспитания таланта, который уже сам по себе обладает склонностью к обнаружению, дисциплина имеет отрицательное, а культура и наука положительное значение»¹, — таково их идеально рациональное определение. «Дисциплина может быть эффективной только в том случае, если идеальные формы поддерживаются сильными чувствами, которые влекут за собой преданность обязанностям, тонкое восприятие ограничения власти и компетенции и методичное исполнение рутинных обязанностей»^[1][2].

Часть 1 ст. 56 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гласит: служебная дисциплина на ГГС — обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом.

Статья 1 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ определяет воинскую дисциплину как строгое и точное соблюдение всеми военнослужащими порядка и правил, установленных законами, воинскими уставами и приказами командиров (начальников).

Существуют деятельные основания дисциплинарных отношений в сфере государственного управления:

• 1) лица объединились для профессионального выполнения одной или нескольких взаимоувязанных функций;
• 2) деятельность основана на стандартизации, специализации, синхронизации, концентрации, максимизации, централизации¹;
• 3) лица действуют не в индивидуальном, а в корпоративном интересе;
• 4) меры воздействия носят организационно-деятельностный характер, необходимый для обеспечения реализации установленного порядка управления.

Дисциплинарная ответственность на основе норм трудового права, обладает теми особенностями, что субъект состоит в штате организации и действует в интересах корпорации. Изначально дисциплина требуется в отношениях «человек — техника», «человек — знак», так как нарушение нормативно-технических и (или) семиотических правил неизбежно влечет последствия, небезопасные для самого исполнителя работ, окружающих лиц и корпоративных интересов.

Нарушение нормативно-технических правил закрепляется в следующих нормативных правовых актах: Федеральный закон от 08.03.2011 № 35-ФЗ «Устав о дисциплине работников организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты в области использования атомной энергии»; постановление Правительства РФ от 20.07.2011 № 597 «О перечне эксплуатирующих организаций, на которые распространяется действие Федерального закона „Устав о дисциплине работников организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты в области использования атомной энергии“, об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».

Нарушение социотехнических правил может встречаться в нижеперечисленных случаях. Статья 18 Кодекса профессиональной этики адвоката^[3][4] предполагает за нарушение адвокатом требований законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре и названного Кодекса применение предупреждения или прекращения статуса адвоката. Рекомендации по организации управления правовым риском и риском потери деловой репутации в кредитных организациях и банковских группах вводят порядок применения дисциплинарных мер к служащим, виновным в повышении уровня риска потери деловой репутации кредитной организации^[5].

Дисциплинарное принуждение на основе норм корпоративного права предполагает, что субъект состоит в штате корпорации, и корпорация действует в интересах этого субъекта.

Прежде всего, речь идет о дисциплинарной ответственности обучающихся. Части 3—10 ст. 43 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» предусматривают следующее.

За неисполнение или нарушение устава организации, осуществляющей образовательную деятельность, правил внутреннего распорядка, правил проживания в общежитиях и интернатах и иных локальных нормативных актов по вопросам организации и осуществления образовательной деятельности к обучающимся могут быть применены меры дисциплинарного взыскания — замечание, выговор, отчисление из организации, осуществляющей образовательную деятельность.

Решение об отчислении несовершеннолетнего обучающегося, достигшего возраста 15 лет и не получившего основного общего образования, как мера дисциплинарного взыскания принимается с учетом мнения его родителей (законных представителей) и с согласия комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Введен особый порядок применения к обучающимся и снятия с обучающихся мер дисциплинарного взыскания¹. Если в течение года со дня применения меры дисциплинарного взыскания к обучающемуся не будет применена новая мера дисциплинарного взыскания, то он считается не имеющим меры дисциплинарного взыскания.

Дисциплинарное принуждение и ответственность на основе норм муниципального права — разновидность дисциплинарной ответственности на основе норм корпоративного права, применяемой на основании ст. 27 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей.

Субъекты дисциплинарного принуждения по административному праву:

• — Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ предложения о наложении дисциплинарных взысканий заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров;
• — Федеральный министр принимает решения о наложении дисциплинарных взысканий на лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности федеральным министром;
• — государственные гражданские служащие (ч. 2—4 ст. 56 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ);
• — военнослужащие и граждане, призванные на военные сборы (ч. 2 ст. 28 Федерального закона от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»). Командиры не несут дисциплинарной ответственности за правонарушения, совершенные их подчиненными, за исключением случаев, когда командиры скрыли преступления, не принимали мер по предупреждению и предотвращению правонарушений, привлечению к ответственности виновных лиц;
• — лица, проходящие иные виды государственной службы. Для них актами, устанавливающими дисциплинарные правила, являются административные регламенты, правила внутреннего распорядка, уставы и положения о дисциплине¹.

Виды мер дисциплинарного принуждения:

Меры выявления — контроль руководителей, инспектирование, деятельность кадровых подразделений, подразделений по противодействию коррупции, проведение ОРД.

Меры пресечения. Сотрудник ОВД временно отстраняется от выполнения служебных обязанностей в случае: 1) избрания меры пресечения в виде домашнего ареста либо заключения под стражу — до отмены;

2) вынесения судьей постановления о временном отстранении от должности — до отмены; 3) прекращения допуска сотрудника к сведениям, составляющим тайну, если выполнение служебных обязанностей требует допуска к таким сведениям, — до получения допуска, перевода на другую должность в ОВД или увольнения со службы в ОВД^[6][7].

Сотрудник ОВД может быть временно отстранен от выполнения служебных обязанностей в случае: 1) уголовного преследования без применения ограничительных мер, — до прекращения уголовного преследования по основаниям, дающим право на реабилитацию; 2) назначения служебной проверки по факту совершения грубого нарушения служебной дисциплины, исключающего возможность выполнения им служебных обязанностей, — на период проведения служебной проверки и исполнения дисциплинарного взыскания; 3) возникновения конфликта интересов — до его урегулирования.

Непосредственный руководитель (начальник) обязан временно отстранить от выполнения служебных обязанностей сотрудника ОВД, находящегося на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, и немедленно уведомить об этом прямого руководителя (начальника).

Приказ МВД России от 01.02.2018 № 50 «Об утверждении Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации» устанавливает правила применения названной меры.

Часть 9 ст. 41.7 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации» предполагает, что работник, совершивший проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц) до решения вопроса о наложении дисциплинарного взыскания отстранен от должности с сохранением денежного содержания. Отстранение от должности производится по распоряжению руководителя органа или организации прокуратуры, имеющего право назначать работника на соответствующую должность.

Меры восстановления — принятие организационных мер к надлежащему выполнению обязанностей.

Меры дисциплинарной ответственности — дисциплинарные взыскания.

Меры дисциплинарного сдерживания — на период отстранения от исполнения должностных обязанностей должны быть приняты меры, исключающие несанкционированный доступ сотрудника к штатному оружию и специальным средствам, к служебным документам и материалам.

Основания для привлечения к дисциплинарной ответственности. Как правило, они сводятся к трем разновидностям юридически значимых обстоятельств: наличие нормативного определения подобного основания, затем — фактического основания (акта, поступка), и, наконец, процессуального основания — юридического решения об установлении виновности, привлечении к ответственности и выборе соответствующего наказания (его вида и размера) в отношении виновного в лица. Итак, прежде всего, стоит определить нормативное и фактическое основания для привлечения к дисциплинарной ответственности по нормам административного права.

Дисциплинарный проступок — неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей (ч. 1 ст. 57 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ).

Нарушением служебной дисциплины (дисциплинарным проступком) признается виновное действие (бездействие), выразившееся в нарушении сотрудником ОВД законодательства РФ, дисциплинарного устава ОВД РФ, должностного регламента (должностной инструкции), правил внутреннего служебного распорядка ОВД, либо в несоблюдении запретов и ограничений, связанных со службой в ОВД, и требований к служебному поведению, либо в неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных контрактом, служебных обязанностей, приказов и распоряжений прямых руководителей (начальников) и непосредственного руководителя (начальника) при выполнении основных обязанностей и реализации предоставленных прав (ст. 40. Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ).

Военнослужащий или гражданин, призванный на военные сборы, привлекается к дисциплинарной ответственности за дисциплинарный проступок, то есть за противоправное, виновное действие (бездействие), выражающееся в нарушении воинской дисциплины, которое не влечет за собой уголовной или административной ответственности^[8].

Не является дисциплинарным проступком действие (бездействие), совершенное: 1) во исполнение приказа или распоряжения командира;

2) в состоянии необходимой обороны; 3) при задержании лица, совершившего преступление, для доставления и пресечения возможности совершения им новых преступлений, если иными средствами задержать такое лицо не представлялось возможным, и при этом не было допущено превышения необходимых для этого мер; 4) в состоянии крайней необходимости; при обоснованном риске для достижения общественно полезной цели; 5) в результате физического принуждения, если вследствие него военнослужащий или гражданин, призванный на военные сборы, не мог руководить своими действиями (бездействием).

Не допускается привлечение к дисциплинарной ответственности:

• 1) в случае отсутствия события дисциплинарного проступка; 2) если действие (бездействие) не является противоправным или виновным или совершено вследствие хронического либо временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики;
• 3) повторно за один и тот же дисциплинарный проступок; 4) по истечении срока давности; 5) в случае отмены или признания утратившим силу Федерального закона либо его положения, предусматривающего дисциплинарную ответственность, либо положения нормативного правового акта, которое было нарушено; 6) в случае исключения из списков личного состава воинской части в связи с увольнением (отчислением или окончанием военных сборов).

Дисциплинарным проступком сотрудника таможенных органов является виновное, противоправное неисполнение или ненадлежащее исполнение сотрудником возложенных на него служебных обязанностей.

Часть 1 ст. 41.7 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации» дополнительно предполагает, что дисциплинарная ответственность наступает в том числе за совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, не разъясняя, что означает последнее положение в юридическом смысле.

Пункт 16 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации (утверждено Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 110) предполагает: в случае неявки на заседание аттестационной комиссии без уважительной причины или отказа от аттестации гражданский служащий привлекается к дисциплинарной ответственности.

Согласно п. 20 Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела (утверждено Указом Президента РФ от 30.05.2005 № 609) гражданские служащие, уполномоченные на ведение и хранение личных дел, могут привлекаться к дисциплинарной ответственности за разглашение конфиденциальных сведений и иные нарушения порядка ведения личных дел.

В соответствии с п. 1.8 Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти (утверждено постановлением Правительства РФ от 03.11.1994 № 1233) за разглашение такой информации, нарушение порядка обращения с документами, ее содержащими, государственный служащий может быть привлечен к дисциплинарной ответственности.

Пункт 9.11 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти гласит (утвержден постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452): если руководителем службы или агентства не принято решение о привлечении работника к ответственности, то федеральный министр вправе принять такое решение в отношении заместителя руководителя службы или агентства, руководителя территориального органа, отвечающих за исполнение документа, и (или) направить в Правительство РФ предложение о привлечении к дисциплинарной ответственности руководителя службы или агентства.

В случае отказа сотрудника от перемещения по службе в связи с признанием его аттестационной комиссией не соответствующим замещаемой должности, а также в порядке дисциплинарного взыскания, он подлежит увольнению.

Должностное лицо, принявшее решение о перемещении сотрудника, понижении в должности, снижении в специальном звании, увольнении с явным нарушением закона или задержавшее исполнение решения о восстановлении несет дисциплинарную ответственность.

В законодательстве особо выделены грубые нарушения служебной дисциплины. Для сотрудников ОВД (ч. 2 ст. 40 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ) таковыми являются: 1) несоблюдение ограничений и запретов; 2) отсутствие по месту службы без уважительных причин более 4 часов подряд в течение установленного служебного времени; 3) нахождение на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения либо отказ сотрудника от медицинского освидетельствования на состояние опьянения и др.

Часть 2 ст. 28.5 Федерального закона «О статусе военнослужащих» также выделяет грубые дисциплинарные проступки: нарушение уставных правил взаимоотношений; самовольное оставление воинской части или установленного за ее пределами места военной службы военнослужащим по призыву (за исключением офицеров), или гражданином, призванным на военные сборы; неявка в срок без уважительных причин на службу при увольнении из расположения воинской части или с корабля на берег, при назначении, переводе, а также из командировки, отпуска или медицинской организации и др.

В соответствии со ст. 18 Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации (утвержден Указом Президента от 16.11.1998 № 1396) к грубым нарушениям относятся: 1) невыполнение подп. 1, 3 и 7 п. 1 ст. 17 Федерального закона от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»;

2) утрата документов, предоставляющих право перемещения товаров и транспортных средств, задержанного или конфискованного имущества, личной номерной печати, боевого оружия; 3) прогул; 4) появление на службе в состоянии опьянения; 5) несоблюдение ограничений.

Прогулом считается отсутствие на службе без уважительных причин в течение всего дня либо более трех часов установленного ежедневного служебного времени. Увольнение за прогул допускается независимо оттого, применялись ли к сотруднику ранее меры дисциплинарного взыскания.

Увольнение может последовать, когда сотрудник в служебное время находился в состоянии опьянения не на своем месте службы, но в расположении таможенного органа либо объекта, где должен выполнить должностные обязанности.

• [1] Кант И. Критика чистого разума. М.: Тайм-аут. 1993. С. 406.
• [2] Мертон Р. К. Социальная теория и социальная структура. М.: Хранитель, 2006.С. 328.
• [3] Тоффлер, Элвин. Третья волна. М.: ACT, 1999. С. 92−117.
• [4] Принят первым Всероссийским съездом адвокатов 31.01.2003.
• [5] Письмо Банка России от 30.06.2005 № 92-Т «Об организации управления правовым риском и риском потери деловой репутации в кредитных организациях и банковских группах».
• [6] Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламентевнутренней организации федеральных органов исполнительной власти».
• [7] Статья 73 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
• [8] Статья 28.2 Федерального закона «О статусе военнослужащих».