Предпосылки, особенности и цели макропруденциальной политики и макропруденциального регулирования

Прежде чем перейти к непосредственному рассмотрению вопросов, являющихся объектом настоящего исследования, уделим некоторое внимание банковскому регулированию как в связи с его возросшей и возрастающей значимостью в процессе посткризисного восстановления, так и спецификой его объектов. «Белые пятна» регулирования и острота назревших преобразований в этой сфере такова, что начиная с 2008 г., т. е. на пике глобального финансового кризиса, основные вопросы международной реформы банковского регулирования стали объектом особого внимания ежегодных саммитов «Группы 20»¹.

Впервые вопросы современной макропруденциальной политики были систематизированы^[1][2] в совместном докладе Совета по финансовой стабильности (СФС), Банка международных расчетов (БМР) и Международного валютного фонда (МВФ), подготовленного в октябре 2011 г. по итогам поручения «Группы 20» [24] о необходимости формирования концептуальных основ посткризисной макропруденциальной политики в целях минимизации негативных последствий, связанных с волатильностью на мировых финансовых рынках (особенно на рынках, относящихся преимущественно к категории рынков краткосрочного (спекулятивного) капитала), с одной стороны, и выработки единых принципов и подходов в рамках обеспечения стрессоустойчивости финансовых институтов и финансовых систем, согласованных на международном уровне¹, и достижения финансовой стабильности, с другой стороны.

Исходя из масштаба и глубины решений, принятых по итогам встреч на высшем уровне, можно предположить, что «Группа 20» стала, по сути, межправительственным органом по поиску оптимальных путей минимизации кризисогенности Опо операциям на валютных рынках), вопросы структуры регулирования (необходимость дополнительного капитала для системообразующих банков, требования к механизму урегулирования несостоятельности кредитных институтов и минимизации рисков несостоятельных кредитных институтов (внедрение в практику так называемых прижизненных завещаний (living wills)), вопросы информационной поддержки и информационного обмена по вопросам макропруденциальной политики (в том числе требования по дополнительному раскрытию информации), обзор опыта национальных регуляторов, вопросы реформы и дальнейшего совершенствования банковского регулирования в контексте МПР, а также институциональный аспект МПР. В этой связи отметим, что к настоящему времени многие вопросы МПР так и остались на уровне предположений и гипотез, не дотягивая до уровня концепции. По нашему мнению, вся сложность заключается в отсутствии понимания пределов использования количественных и качественных параметров (т. е. расширения и диверсификации параметрической базы МПР) применения инструментов МПР, с одной стороны, и понимания пределов надежности этих инструментов для достижения задач макропруденциальной политики. Впрочем, как представляется, в течение определенного промежутка времени МПР останется преимущественно на экспериментальном (не концептуальном) уровне, по крайней мере, до внедрения основных инструментов МПР, либо по завершении внедрения новых инструментов традиционного банковского регулирования (Базель III) и некоторого постреформенного периода, в ходе которого можно будет подвести первые итоги регулятивной трансформации и состояния регулируемых сегментов финансового сектора.

¹ Имеются в виду принципы, согласованные посредством консенсуса на уровне регуляторов национальных юрисдикций, активно вовлеченных в процесс международной реформы банковского регулирования и надзора.

в финансовой среде и достижения финансовой стабильности. Вместе с тем, возможности традиционного банковского регулирования по обеспечению стрессоустойчивости кредитных институтов, устойчивому росту банковского сектора и финансовой стабильности не безграничны, а точнее — ограничены существующим набором регулятивных инструментов, включая стандарты пруденциального банковского надзора. Исходя из своих задач, микропруденциальное регулирование не является (и не может являться) панацеей от внешних шоков и кризисов, вытекающих из особенностей состояния и динамики макроэкономического уровня. Здесь нет также и готовых рецептов по минимизации рискогенности на микро-уровне ввиду высокой степени взаимосвязанности и взаимозависимости кредитных институтов¹ как на финансовых рынках, так и на всех остальных уровнях экономической среды. Близорукость предыдущих международных реформ банковского регулирования (Базель I, Базель II и Базель 11,5)^[3][4] заключалась в слишком узкой концепции регулирования, суть которой сводилась к обеспечению стабильности банковского сектора (а точнее — его участников) вне его взаимосвязи с текущим состоянием, тенденциями и вызовами макро-среды. Недальновидность упомянутых Базельских соглашений состояла также и в фактическом игнорировании качественных аспектов регулирования, прежде всего, управления рисками на продолжительной (хотя бы на среднесрочной) основе. При этом приоритизация количественных параметров регулирования фактически препятствовала эффективной идентификации источников рискогенности и пониманию природы финансовой нестабильности, рыночной неопределенности и системных рисков.

Однако глубина кризиса и сложность достижения какоголибо консенсуса по данному вопросу до сих пор являются источником дискуссий о действенности, достаточности и эффективности инструментов МПР, хотя являются бесспорными его роль в системе современного банковского регулирования и его значимость в части методов достижения рыночного равновесия. Все дело, как это ни кажется парадоксальным, заключается в независимости некоторых сегментов политики центральных банков и их функциональных границ: макроэкономическая политика отделена от макрофинансового регулирования и задач по обеспечению финансовой стабильности¹. Мировой финансовый кризис продемонстрировал несостоятельность данной концептуальной конфигурации, в связи с чем функции центральных банков как главных проводников глобального финансового переустройства претерпели существенные изменения. Основной причиной тому стали последствия политики дерегулирования^[5][6], среди которых усиление конкуренции в банковском секторе, значительный рост сложных операций кредитных институтов, которые по объективным причинам (в основном вследствие их забалансового характера) остались за рамками банковского надзора, и значительный рост долговой нагрузки участников финансового рынка [25, с. 3] (т. е. высокий уровень коэффициента левериджа).

Регулятивное расширение Базеля III привело к определенному сокращению регулятивных пробелов Базеля I и Базеля II, что, в свою очередь, сформировало некоторую целостность посткризисной регулятивной парадигмы. Однако этого, по нашему мнению, недостаточно для учета других факторов, не относящихся к динамике банковского сектора и далеко не в полной мере определяемых им. Слабая связь между параметрами и динамикой макрои микро-уровня в значительной мере тормозит понимание контуров регулятивной реформы, конструкции ее стратегии и алармизм механизма стрессоустойчивости кредитных институтов и банковского сектора в целом.

Несмотря на существенное расширение фундамента Базеля III, одни лишь количественные параметры надзора не в состоянии эффективно минимизировать и тем более предотвратить процессы рискообразования в финансовой сфере и их последствия. Слабость риск-ориентированного сегмента бизнес-моделей банков, в том числе относящихся к категории системообразующих и глобальных системообразующих институтов, наряду с преобладанием количественных приоритетов в регулятивной философии стали одними из главных факторов мирового финансового кризиса. В погоне за краткосрочными количественными выгодами банки упустили, а зачастую и сознательно игнорировали влияние макроэкономической среды на результаты их деятельности и перспективы устойчивого роста. Системный риск, его мультипликация и последующая трансмиссия между сегментами финансового рынка остаются главной угрозой финансовой стабильности; при этом главной угрозой посткризисного регулятивного порядка является невозможность или неспособность идентификации источников системного риска и оценка его влияния на состояние и динамику финансового сектора.

Осознание непропорциональности и даже однобокости механизма банковского регулирования, его фактической изолированности от процессов финансовой глобализации и финансовых инноваций на микро-уровне, опасности кризисных явлений.

системного характера и угроз их неконтролируемой мультипликации подвигли международных регуляторов и правительства «Группы 20» на широкомасштабную реформу банковского регулирования, известную как Базель III. Современные преобразования в регулятивной среде основаны на принципиально иных приоритетах, включающих, помимо стабилизации и предсказуемости динамики микро-уровня, также и состояние и динамику мировых финансовых рынков, возведенных в задачу обеспечения финансовой стабильности в глобальном масштабе. Регулятивная трансформация затронула практически все аспекты регулятивной политики и элементы пруденциального банковского надзора. Выделим те из них, которые, по мнению экспертов, должны составлять центральное звено посткризисной системы банковского регулирования:

• • понимание взаимосвязанности и взаимозависимости финансовых институтов и финансовых рынков, что является одним из главных источников кризисогенности. В этой связи понятие системообразующего банка было введено^[7] на законодательном уровне (!), размеры, универсальность (гетерогенность, многопрофильность) операционных моделей и, соответственно, диверсифицированность операций, а также масштаб деятельности которых, взятые вместе или по отдельности, могут спровоцировать нестабильность не только на финансовых рынках отдельных национальных юрисдикций и не только представлять собой опасность для национальной экономики в целом, но также и стать причиной кризисов на мировых финансовых рынках;
• • понимание необходимости расширения, миниатюризации¹ и кластеризации^[8][9] банковского регулирования и надзора, с одной стороны, и неизбежности мер, запрещающих или ограничивающих ряд операций кредитных институтов, которые в основном связаны с высокорисковыми инструментами финансового рынка, с другой стороны. Как представляется, систематизация и более предметная классификация элементов современного банковского регулирования должны повысить эффективность выявления системных и рыночных рисков, оптимизировать формат координации между регуляторами и поднадзорными финансовыми институтами в части, относящейся как к усложнению формата и структуры их финансовых продуктов/услуг, так и к их рисковой модели. Кроме того, потребности посткризисного регулятивного порядка должны стать стимулом улучшения координации между регуляторами национальных юрисдикций (горизонтальное взаимодействие) и между регуляторами национальных юрисдикций и международными регуляторами (вертикальное взаимодействие) в части поиска путей дальнейшей рационализации регулятивной политики с тем, чтобы в некоторой степени упростить ее требования, не меняя при этом суть регулятивной реформы^[10];
• • понимание необходимости расширения концепции банковского регулирования путем включения в него МПР как одного из новых, передовых, но мало изученных и до настоящего времени недостаточно применяемых на практике инструментов оценки системных рисков за счет включения в регулятивную модель ключевых параметров макроэкономического пространства и как одного из надежных инструментов обеспечения финансовой стабильности;
• • понимание отсутствия альтернативы урегулирования несостоятельности банков (прежде всего тех из них, которые относятся к категории системообразующих финансовых институтов) за счет исключительно рыночных источников и с использованием методов и механизмов, основанных на рыночных принципах, а не за счет централизованных источников, включая бюджетные средства, сформированных, в том числе, за счет средств налогоплательщиков¹.

Признавая бесспорным исключительную важность каждого из четырех аспектов посткризисной регулятивной парадигмы, автор, тем не менее, выбрал для целей настоящего исследования сферу макропруденциальной политики, которая, являясь одним из значимых регулятивных нововведений посткризисной эпохи, остается фактически единственным аспектом регулятивной политики со слабой концептуальной основой^[11][12], хотя потенциально представляет собой если не универсальный, то уж точно уникальный инструмент, способный не только увязать динамику макрои микро-уровня, но также и распознать признаки системной рискогенности, которые можно будет впоследствии минимизировать совместно с применением подходов, методов и технологий традиционного банковского регулирования.

Настоятельная необходимость достижения равновесия в макро-среде за счет сведения к минимуму источников кризисогенности в финансовом секторе, с одной стороны, и требования по поиску надежных инструментов оценки рискогенности на микро-уровне с учетом факторов макро-уровня поставили на повестку дня аспекты регулирования, которые интегрировали бы механизм традиционного банковского регулирования с совершенно новой концепцией, увязывающей его особенности и функции с параметрами макро-уровня. Система таких инструментов составляет основу МПР, основная идея и принципы которого заключаются в усилении объективности и повышении эффективности микропруденциального регулирования, а также в его органическом дополнении инструментами оценки взаимосвязи и взаимозависимости между макроэкономическим уровнем и банковской сферой^[13]. В этой связи основными принципами макропруденциальной политики являются:

• • обеспечение стрессоустойчивости, стабилизации и стабильного развития банковского сектора (и, соответственно, отдельных банков);
• • увязка основных стандартов пруденциального банковского надзора (достаточность капитала, ликвидность, леверидж) не только с требованиями регуляторов по минимизации рискогенности отдельных финансовых институтов, но также и с их местом в банковском секторе, имея в виду границы их влияния на стрессоустойчивость банковского сектора, финансовую стабильность, а также затраты из внешних источников на урегулирование их финансовой позиции в случае несостоятельности;
• • минимизация кризисогенности макро-среды вследствие процикличности банковской деятельности в периоды соответствующих экономических циклов (оживления, подъема, спада и кризиса) посредством инструментов контрциклического регулирования;
• • формирование механизма оценки финансовой стабильности на основе ожидаемой динамики макро-среды и перспектив изменения ключевых показателей основной деятельности финансовых институтов с учетом потенциальных рисков [29, с. 3].

С развитием механизмов МПР и внедрением в регулятивную практику более современных подходов по обеспечению финансовой стабильности (например, расширение параметрической базы (индикаторов) макро-среды, применяемых в процедурах стресс-тестирования кредитных институтов) принципы макропруденциальной политики получили дальнейшее развитие, опираясь на фундаментальные цели МПР [30]:

• • ранняя идентификация и упреждение рисков наряду с контрциклическим подходом в регулировании в целях минимизации «пиковых» явлений в макроэкономических циклах;
• • базирование регулирования на концепции финансовых циклов с целью осуществления необходимых корректировок МПР и используемых инструментов;
• • приоритизация макропруденциального надзора за состоянием и динамикой в сфере недвижимости в зависимости от финансовых циклов, для оказания влияния на спрос со стороны заемщиков ипотечного кредита^[14], наряду с мерами по регулированию капитала, связанного с формированием кредитными институтами ипотечных активов;
• • макропруденциальный характер параметров стресстестирования финансовых институтов, которые должны стать составной частью системы международного макрофинансового управления (ожидается в перспективе), предполагающей определение отдельных фаз циклов в национальных экономиках и, соответственно, уточнение нормативов достаточности капитала в разрезе национальных систем банковского регулирования;
• • взаимодополняемость макропруденциальной политики и ДКП и сосредоточение их функций в центральном банке¹ как органе, располагающем необходимым и достаточным объемом информации о состоянии, динамике и прогнозах развития макро-среды (даже в случае отсутствия у центрального банка полномочий по микропруденциальному регулированию (функции регулирования при этом сосредоточены в отдельном уполномоченном институте)). При этом в экономических системах с наднациональными органами банковского регулирования (таких как страны еврозоны, а в перспективе — ив Евразийском экономическом союзе (к 2025 г.)) МПР должно оставаться зоной функциональной ответственности национальных регуляторов вследствие недостаточной синхронизации финансовых циклов между национальными экономическими системами;
• • расширение сферы применения макропруденциальной политики за счет ее распространения на небанковские финансовые институты и их продукты/услуги, что объясняется их постоянно растущей системной значимостью^[15][16], с одной стороны, а с другой — минимизацией риска чрезмерного кредитования финансовыми институтами нерегулируемого финансового сегмента вследствие снижения кредитного потенциала поднадзорных банков (как вследствие более жестких нормативов надзора, ограничивающих формирование кредитных активов, так и за счет увеличения внутрибанковских издержек, связанных с задачами регулятивного соответствия).

Сближение позиций международных и национальных регуляторов в части принципов макропруденциальной политики, хотя и явилось ключевым фактором более высокой октавы функциональности банковского регулирования, пока еще не привела к прочности и необратимости системной стабильности в финансовом секторе. Продолжающиеся дебаты вокруг эффективности МПР, его методов, инструментов и институтов требуют дальнейшей систематизации аспектов данного регулятивного сегмента (табл. 2).

Основные аспекты макропруденциальной политики.

Таблица 2

Источник: [32].

Как представляется, международный консенсус в макропруденциальном сегменте может быть достигнут при условии, что аспекты макропруденциальной политики в дополнение к инструментам микропруденциального регулирования будут являться надежной защитой от рисков несостоятельности отдельных кредитных институтов и, соответственно, будут способны минимизировать риск кризисогенности в банковском секторе посредством:

• • минимизации дисбалансов в финансовом секторе и их последствий;
• • укрепления защитных функций финансового сектора и экономики в целом от влияния и последствий влияния системных рисков;
• • ранней идентификации и упреждения рисков микроуровня, их чрезмерной концентрации, а также минимизации негативных последствий, связанных с взаимозависимостью институтов на финансовых рынках, что, в свою очередь, будет способствовать минимизации рисков их мультипликации и трансмиссии и, соответственно, снижению уровня несбалансированности в финансовом секторе.

Таким образом, можно предположить, что МПР представляет собой составную часть посткризисной парадигмы регулирования финансово-банковской сферы^[17], основанной на системной и систематической оценке стрессоусойчивости банковского сектора с учетом взаимозависимости его участников с ключевыми параметрами макро-среды. Целью МПР является достижение финансовой стабильности в обозримом временном горизонте посредством минимизации системных рисков, а также последствий их мультипликации и трансмиссии в финансовой сфере и экономике. При этом необходимо различать:

• • двойственную цель макропруденциальной политики:
  • — снижение процикличности финансовой системы. Заключается в кардинальном изменении роли финансового сектора в формировании экономических циклов: минимизации чрезмерного накопления рисков в периоды экономического роста и создании дополнительных стимулов для отказа от чрезмерно осторожной («низко-рисковой») политики финансовых институтов в периоды экономического спада. Здесь необходимо отметить, что цель макропруденциальной политики заключается не в отмене экономических циклов, а в минимизации их влияния на волатильность финансовых рынков и ключевые параметры эффективности агентов финансовых рынков, с одной стороны, и минимизации процикличности деятельности финансовых институтов^[18] на основе внедрения и применения контрциклических приемов и механизмов;
  • — повышение стрессоустойчивости финансовой системы. Заключается в способности финансовых институтов абсорбировать (поглощать) внешние шоки и вызовы от кризисных явлений (иными словами, поглощать возможные убытки) без каких-либо заметных последствий для себя в части реализации функций финансового посредничества, финансового сектора и его остальных участников, а также для экономики в целом. С этой целью макропруденциальная политика направлена преимущественно на обеспечение «здорового образа жизни» системообразующих банков, несостоятельность которых может нести потенциальную угрозу национальной экономике, в том числе посредством эффекта «домино» в банковском секторе. Отметим, что урегулирование несостоятельности финансовых институтов в рамках перечисленных целей макропруденциальной политики должно осуществляться за счет внебюджетных средств (в том числе без привлечения средств налогоплательщиков), полагаясь исключительно на помощь центральных банков, источники открытого рынка и акционеров (собственников) кредитных институтов;
• • двойственную роль макропруденциальной политики в обеспечении финансовой стабильности:
• — посредством системной обороны финансового сектора от рисков несбалансированного развития и повышенной волатильности с целью ограничения рисков экономического спада/ рыночного пессимизма;

— посредством выявления и дальнейшей концептуализации рисков, концентрации рисков, их взаимосвязи и взаимозависимости между различными уровнями (иерархиями) экономического пространства и сегментами финансового рынка с целью минимизации вероятности трансмиссии рисков и угрозы сбалансированного функционирования финансовых рынков.

Таким образом, выявленные особенности МПР свидетельствуют о его специфической роли по снижению зависимости экономического развития и роста от финансовой нестабильности и финансовых кризисов, в то время как роль традиционного банковского регулирования (Базель I и Базель II) ограничивается минимизацией риска несостоятельности отдельных кредитных институтов (но не банковского сектора в целом). Иными словами, внедрение МПР в регулятивную практику знаменует смещение исторической миссии регулирования от минимизации шоков, исходящих из рисков микро-уровня (т. е. эндогенных рисков), к минимизации шоков, исходящих из рисков макро-уровня (т. е. экзогенных рисков).

В этой связи можно констатировать, что генезисом МПР является кризис концепции дерегулирования в финансовой сфере, что послужило фундаментом новой стратегии, структуры и системной реформы банковского регулирования, сформировавшихся в результате более четкого понимания сложности и хаотичности современного банковского дела, осознания степени и пределов его переплетения с другими сегментами финансового рынка и, в конечном итоге, степенью его распространения в нерегулируемые сферы финансово-кредитных отношений. МПР выполняет, таким образом, функцию синтеза требований микропруденциального регулирования с ключевыми параметрами макроэкономического уровня, подводя под нее цель достижения сбалансированной динамики банковского сектора, устойчивого роста кредитных институтов и обеспечения финансовой стабильности.

Вместе с тем, остается открытым и не до конца понятным политэкономический аспект МПР. Вызывает некоторый скептицизм делегирование его функций существующим институтам регулирования финансово-банковского сектора (т. е. без какого-либо заметного организационно-функционального изменения институциональной структуры регулирования) и расширение их полномочий. В то же время социальная значимость МПР проявляется посредством реализации его функции как защитника прав потребителей финансовых продуктов/ услуг и имеет двоякую природу: с одной стороны, данная функция относится к сфере традиционного банковского регулирования, а с другой — эта же функция обеспечивается уникальным местом МПР в системе макроэкономического управления, которое переводит ее (функцию) в плоскость межиерархических отношений экономического пространства.

Вполне очевидно, что в обобщенном виде целью МПР является минимизация макроэкономической нестабильности в рамках выполнения задачи по обеспечению финансовой стабильности. Не претендуя на завершенность определения МПР в связи с не до конца ясным пониманием мировой наукой и ведущими экспертами роли макропруденциальной политики в системе регулятивных мер, отметим лишь, что применение МПР является вынужденной мерой, связанной с не до конца ясным пониманием причин и источников рискообразования, а также и границ и последствий рискогенности в финансовых системах. Сложная и все более усложняющаяся деятельность финансовых институтов и структура финансовых рынков в условиях процессов финансовой глобализации и регионализации, разновекторная и многоаспектная динамика экономического развития и роста, различия (иногда существенные) национальных режимов банковского регулирования и надзора являются далеко не полным перечнем факторов внедрения МПР в систему банковского регулирования.

Появление МПР обязано также и несостоятельности двойных мандатов центральных банков, включающих, помимо ДКП, также и функцию по контролю за состоянием и динамикой занятости населения. Функционализма центральных банков без вменения им функции МПР оказалось недостаточно для идентификации рисков с признаками финансовых кризисов. Вместе с тем, среди экспертов пока еще не достигнут консенсус об однозначности целей МПР ввиду отсутствия единого мнения относительно определения финансовой стабильности,.

которая является главной целью МПР. Вместе с тем, неоспоримым среди экспертного сообщества является «анти-стрессовая» (читай: «анти-рисковая») функция МПР, состоящая в минимизации как системных рисков, так и затрат, связанных с минимизацией последствий от системных рисков. Безусловно, эффективность данной функции будет тем выше, чем «контрцикличнее» окажется эффект от применения инструментов макропруденциальной политики. Кроме того, логичной и прагматичной представляется функция МПР по обеспечению непрерывности функций финансового посредничества кредитных институтов, имея в виду отсутствие какой-либо зависимости их развития и устойчивого роста от степени кризисогенности внешней среды.

Как представляется, универсальный характер МПР должен обеспечивать не только устойчивость фундамента микроуровня, но также и способствовать достижению макроэкономического равновесия и снижению бремени дополнительных затрат, связанных с минимизацией последствий экономических кризисов (а не только финансовых). С этой целью МПР должно быть сформатировано таким образом, чтобы его рычаги и инструменты могли определять количественные параметры и качественные характеристики взаимозависимости между кредитными институтами (и в первую очередь, относящихся к категории системообразующих) и, соответственно, риски их несостоятельности, в том числе вследствие «эффекта домино», с одной стороны, и угрозы процикличности, с другой [119]. Однако, учитывая, что данное исследование было выполнено в самый разгар кризиса, когда концепция МПР находилась лишь в стадии обсуждения, отметим, что макропруденциальный подход в регулировании, на наш взгляд, не должен ограничиваться одними лишь макропруденциальными инструментами регулирования. Эти инструменты должны стать дополнением и должны быть интегрированы в систему международного банковского регулирования, хотя, надо признать, осуществить это в настоящее время представляется труднореализуемой задачей ввиду отсутствия какихлибо стандартов МПР. В этой связи, на основе сравнительной характеристики макрои микропруденциального регулирования (таб. 3) попробуем разобраться в их взаимосвязи и сформулировать «дополнительность» обоих сегментов банковского регулирования.

Таблица 3

Макропруденциальное и микропруденциальное регулирование: сравнительная характеристика.

Источники: [10]; мнение автора.

Ни в коем случае не умаляя выводы о роли МПР в качестве своеобразного «демотиватора» для кредитных институтов, являющихся источником системных рисков [38], необходимо все же иметь в виду, что изначальное предназначение регулирования заключается в стимулировании банков к осуществлению деятельности с «оглядкой» на операции, сопряженные с повышенным риском; правда, при этом опять же на повестку дня встает вопрос об интеграции макрои микропруденциальной политики, поскольку последняя, взятая в отдельности, способствует интернализации (т. е. накапливанию) рисков и, соответственно, росту результирующих убытков [39] (посредством активов ненадлежащего качества¹ на уровне отдельных банков). Как представляется, вряд ли расширение эмпирической платформы исследования банковского регулирования приведет к обогащению приемов, процедур и процессов в сфере МПР (см., например, [40]), если основные акценты при этом будут расставлены в области поиска новых инструментов, применяемых исключительно в традиционном банковском регулировании^[19][20], для их последующего использования в макропруденциальной политике. Здесь надо также иметь в виду, что дестабилизирующий эффект от шоков и нестабильности в финансовой сфере превышает таковой, формируемый в макроэкономической среде^[21] [42]. При этом отмечается, что шоки макро-уровня, как это ни кажется парадоксальным, укрепляют рыночную дисциплину кредитных институтов (скорее всего, вследствие перевода основной деятельности на рельсы операционной осторожности и осмотрительности ввиду относительно невысокой осведомленности о рисках макро-среды в сравнении с рисками микро-уровня), хотя это, на наш взгляд, является эффектом краткосрочного характера, требующим макропруденциальной «подпитки» для расширения временного горизонта финансовой стабилизации.

Однако было бы регулятивным заблуждением считать, что системные риски являются продуктом деятельности кредитных институтов, а степень их остроты и угрозы для макро-стабильности зависит от размера банковских активов, коэффициента левериджа, доли непроцентных доходов и качества кредитного портфеля банка. Источником мультипликации системных рисков является также и режим банковского регулирования [43], причем сигналы о возрастании рискогенности подаются задолго до начала полномасштабного финансового кризиса, о чем свидетельствует глобальный финансовый кризис на рубеже 2010;х гг.

Как представляется, сложность и противоречивость путей обеспечения финансовой стабильности заключается не только в отсутствии завершенного набора регулятивных инструментов макропруденциальной политики и не только в отсутствии стандартов МПР, но и, главным образом, в распылении имеющихся средств и рычагов формирования макро-стабильности между различными сегментами экономической политики (табл. 4), которые до настоящего времени все еще пребывают в разрозненном виде (т. е. по большей части функционируют автономно, в отрыве от целесообразности их применения в зависимости от состояния и динамики макро-среды, степени рискогенности объектов регулирования и текущей фазы международной реформы банковского регулирования). При этом их интеграции для целей МПР мешает, по нашему мнению, отсутствие четкого видения роли этих инструментов по одновременной дерискизации макро-уровня и финансового сектора.

Таблица 4

Макрои микрофинансовые инструменты и рычаги достижения/обеспечения финансовой стабильности.

Источник: [44, 45, 46], мнение автора.

Проблема недостаточной эффективности МПР заключается также и в неполноценности регулятивного покрытия банковского сектора. Настоящей бомбой замедленного действия, детонирование которой может привести к новой волне финансового кризиса, является теневой (альтернативный) банковский сектор, расширение которого приобрело угрожающие масштабы с началом процесса мировой регулятивной трансформации^[22]. Надо признать, что посткризисный регулятивный порядок пока не смог перевести под крыло банковского надзора небанковские финансовые институты¹, что может поста;

Зс использованием ценных бумаг, в том числе на вторичных рынках капитала. Указанные институты, не являющиеся банками по своему юридическому статусу, но осуществляющие сделки, по операционным характеристикам схожие с банковскими операциями, не подпадают ни под традиционное банковское регулирование и надзор, ни под макропруденциальное регулирование. На первый взгляд может показаться, что этот сектор является побочным продуктом реформы, который, к тому же потенциально угрожает финансовой стабильности, а заодно и целям реформы ввиду огромных объемов активов, находящихся под управлением его институтов (по имеющимся оценкам, совокупный объем активов составляет около 66 трлн долл., половина из которых приходится на «теневой» банковский сектор стран еврозоны [47], и имеет тенденцию к росту). Хотя каких-либо регулятивных мер воздействия на повышение прозрачности данного сегмента и, соответственно, перевода в плоскость банковского надзора пока не принято, ЕЦБ, например, в настоящее время изучает возможность применения «регулятивной проекции» через призму традиционных требований к банкам, включая применение более жестких норм по аналогии с нормами, применяемыми в отношении системообразующих институтов [47]. В этой связи можно предположить, что новый регулятивный порядок будет дополнен, помимо прочего, принципами минимизации регулятивных издержек за счет сужения почвы для регулятивного арбитража. Такой вид «регулятивного выравнивания» может быть достигнут, как представляется, как за счет регулятивной интернационализации, т. е. одновременного внедрения данного регулятивного расширения регуляторами всех национальных юрисдикций, законодательство/рыночная практика которых допускает деятельность финансовых компаний с широкими операционными возможностями, включая имитацию/замещение банковской деятельности, так и с помощью инструментов макропруденциальной политики, которые, увязав ключевые показатели эффективности субъектов теневого банковского сектора с параметрами макро-уровня, снизят аппетиты этих субъектов к операциям с финансовыми инструментами повышенного риска и, соответственно, будут способствовать минимизации угрозы системных рисков и их трансмиссии в другие сегменты финансового сектора.

¹ Среди которых микрофинансовые организации (microfinance organizations), фонды краткосрочных инвестиций денежного рынка (money market funds), общества взаимного кредита (credit unions), паевые инвестиционные фонды (mutual funds), фонды прямых инвестиций (private equity firms), компании по управлению активами (asset management companies), пенсионные фонды (pension funds), хедж-фонды (фонды инвестирования в инструменты повышенного риска) (hedge funds), страховые компании (insurance companies), центральные контрагенты (институты инфраструктуры финансового рынка, выступающие в одной и той же сделке от имени обеих сторон) (central counterparties). Об особом месте и роли небанковских финансовых компаний свидетельствует доля их обязательств в совокупном ВВП национальных юрисдикций: так, они составили 115% к ВВП США в третьем квартале 2013 г. (хотя и снизились на 65 проц. пунктов по сравнению с тем же периодом 2008 г.) и 100% к ВВП стран еврозоны, снизившись за тот же период на 35 проц. пунктов [48, с. 15]. Вместе с тем, актуальность данного вопроса продолжает О вить под вопрос не только эффективность макропруденциальной политики, но и саму международную реформу банковского регулирования. Уже известно, что нерегулируемые сегменты банковской сферы, даже несмотря на сравнительно небольшие размеры с точки зрения объема совокупных активов и отсутствия институтов системообразующей категории, являются источниками рисков, отличных от рисков регулируемого сегмента, которые, в свою очередь, могут перерасти в риски системного характера, особенно в случае взаимосвязанности регулируемых и нерегулируемых субъектов банковского сектора (например, посредством фондирования).

• [1] Группа министров финансов и управляющих центральными банкамидвадцати крупнейших экономик мира, включающих Австралию, Аргентину, Бразилию, Великобританию, Германию, Индию, Индонезию, Италию, Канаду, Китай, Мексику, Республику Корею, Россию, Саудовскую Аравию, США, Турцию, Францию, ЮАР, Японию, а также Европейский Союз (ЕС).
• [2] В их числе: методологические аспекты МПР (необходимость разработкиагрегированных показателей/коэффициентов в части рисков макро-уровня (агрегированный кредитный риск, оценка левериджа в нефинансовой сфере, отличающейся повышенной волатильностью ключевых показателей динамикирынка, риски волатильности процентной маржи)), пути выявления системных рисков (дальнейшее расширение элементов микропруденциальногорегулирования за счет включения в него ограничений/усиления контроляв части несовпадения сроков погашения активов и обязательств банков (пассивов), фондирования из нерыночных источников, минимизации рисковЗ
• [3] В основном относящихся к категории системообразующих финансовых институтов (Systemically Important Financial Institutions, SIFIs), включающих системообразующие банки (в том числе глобальные системообразующие банки (Global Systemically Important Banks, G-SIBs), страховые компаниии институты инфраструктуры финансового рынка.
• [4] Вместе с Базелем III и по отдельности известны также как Базельскиесоглашения (Basel Accords).
• [5] Так, например, в Законе США 1978 г. о дерегулировании финансовогосектора, предоставившего Федеральной резервной системе (ФРС) США двойной мандат по обеспечению полной занятости (т. е. контролю за уровнем безработицы) и стабильности цен (т. е. контролю за уровнем инфляции), былафактически упущена функция по обеспечению финансовой стабильности, которая «утонула» в функции ФРС по гарантированию возврата банковскихдепозитов и применению механизма банковского регулирования, сложившегося в пост-депрессионную эпоху (т. е. со времен Великой депрессии 1929—1933 гг.).
• [6] Термин «дерегулирование» в финансовой сфере отражает политикуснижения количества регулируемых аспектов банковской деятельности, а по сути — сужение функциональной базы уполномоченных регулятивных органов в части регулирования и надзора за кредитными институтами, отчасти из-за опасений попадания регулятивной сферы в область интересови влияния объектов регулирования. Началом отсчета эпохи дерегулированияпринято считать Закон США 1980 г. о дерегулировании депозитных институтов и денежно-кредитной политики (Depository Institutions Deregulation andMonetary Control Act of 1980), в соответствии с которым ФРС США лишаласьфункции установления предельного размера процентных ставок по банковским вкладам, но одновременно предоставившего ФРС США дополнительныеполномочия по контролю за банками, не являющимися членами ФРС. Заметным этапом дальнейшего ослабления политики финансового регулированиястал Закон о развитии финансовых услуг (Financial Services Modernization Act)1999 г., в соответствии с которым были сняты ограничения на операции банков с ценными бумагами и по страхованию. Действие политики дерегулирования продолжалось вплоть до мирового финансового кризиса 2007—2009 гг.
• [7] Systemically Important Financial Institution (SIFI) (см. также выше). Позднее данное понятие было расширено и в настоящее время включает: системообразующий банк, осуществляющий деятельность в рамках национальных финансовых рынков, и глобальный системообразующий банк (GlobalSystemically Important Bank, G-SIB), осуществляющий деятельность на мировыхфинансовых рынках и подпадающий под надзорный режим ряда национальных юрисдикций, на рынках которых осуществляется его деятельность. Данноепонятие распространяется также на сопоставимые по размерам и масштабудеятельности страховые компании, небанковские и нестраховые финансовыеинституты (например, компании по управлению активами, инвестиционные фонды) и на институты инфраструктуры финансового рынка (например, валютные и фондовые биржи). Отметим, что начиная с ноября 2011 г. списокглобальных системообразующих банков официально публикуется Советомпо финансовой стабильности (СФС) и обновляется ежегодно.
• [8] Декомпозиция/атомизация компонентов регулирования, приходящихсяна отдельный аспект регулирования и, соответственно, на отдельный объектрегулирования.
• [9] Например, выделение в отдельные группы стандартов достаточностикапитала, ликвидности, рекомендаций по корпоративному управлению и т. п.
• [10] Вместе с тем, требования регулятивного соответствия неизбежно сопровождаются дополнительными внутрибанковскими расходами (на содержаниеперсонала соответствующих структурных подразделений, создание программного обеспечения и обработку информации, мониторинг соответствия стандартам банковского надзора и т. п.), которые, в свою очередь, затрудняютдостижение ряда регулятивных параметров (например, показатель достаточности капитала, краткосрочной ликвидности).
• [11] Использование средств налогоплательщиков для урегулирования несостоятельности частных (хотя и системообразующих) кредитных институтовотносится к разряду неконструктивных средств в экономике с социально-политическим оттенком; предполагается, что данный подход может ослабитьнезависимость центрального банка [27].
• [12] Макропруденциальное регулирование не является составной частьюБазеля III, хотя ряд его аспектов органично увязан с Базельскими соглашениями (особенно относящихся к категории количественных параметров), однако при этом является составной частью международной реформы банковского регулирования и надзора.
• [13] Впервые термин «макропруденциальное регулирование» в контекстемеждународного банковского регулирования был применен в июне 1979 г. на заседании Постоянного комитета по рынку евровалют (Euro-currencyStanding Committee), известного также как Комитет Кука (Coofce Committee), являющегося предшественником БКБН, в связи с обсуждением вопросов сбораинформации в части оптимизации соответствия срочности депозитной базыи банковских активов в сфере международного банковского кредитования[28, с. 59—60].
• [14] Эффективность такого влияния достигается посредством специальныхмакропруденциальных коэффициентов, регулирующих спрос и предложениена кредиты, среди которых залоговый коэффициент (отношение суммы кредита к рыночной стоимости залога, предоставленного в обеспечение по кредиту) (Loan-to-Value (LTV) ratio) и коэффициент обслуживания долга (отношение суммы по обслуживанию долга к прибыли после уплаты первоочередныхплатежей) (Debt-Service-to-Income (DSTI) ratio). Подробнее см. в разделе 2 настоящего исследования. Необходимо отметить, что в рамках экспертных дискуссий по совершенствованию пакета регулятивных стандартов и рекомендаций для стран еврозоны (Capital Requirements Directives (CRD IV) и CapitalRequirements Regulation (CRR)) в настоящее время прорабатывается вопросо возможности включения коэффициентов LTV и DSTI в указанный пакетв качестве стандартов пруденциального банковского надзора [30], посколькуиспользуемые в регулятивной практике традиционные стандарты «кредитного сдерживания» (повышенные требования к минимальной достаточности капитала банков, контрциклический буфер капитала и формированиерезервов в соответствии с изменениями основных параметров макро-среды)являются недостаточно эффективными инструментами по обеспечению сбалансированности в рамках кредитного процесса. При этом необходимо иметьв виду, что чрезмерное регулятивное давление и связанный с ним дефициткредитных ресурсов может переориентировать потенциальных заемщиковна теневой (нерегулируемый) банковский сектор, что, в свою очередь, можетспровоцировать бум на рынке недвижимости и, соответственно, усилить процикличность финансовой сферы, угрожая реализации задач по достижениюфинансовой стабильности.
• [15] Здесь и далее термин «центральный банк» объединяет также и вседругие аналогичные наименования органов/институтов с функциями центрального банка в разных странах («национальный банк», «резервный банк»,"денежно-кредитное управление", «агентство денежного обращения» и др.).
• [16] Так, объем рынка управления активами в глобальном масштабе выросв 2015 г. на 60% по сравнению с 2003 г. [31, с. 76].
• [17] Включающей, помимо банковского (микропруденциального) регулирования, также и инструменты денежно-кредитной политики и налоговогоадминистрирования.
• [18] Процикличность деятельности присуща также институциональныминвесторам (юридическим и физическим лицам). Так, согласно данным Комитета по финансовой политике Банка Англии, явные признаки процикличностибыли отмечены в сфере ипотечного кредитования, когда рост объема кредитов данной категории, предоставленных финансовыми институтами Великобритании, составил 11,5% в IV квартале 2015 г. [33, с. 4]. В этой связи рискимакропруденциальной политики состоят в высокой степени вероятностииррационального, процикличного поведения инвесторов, угрожающего обострением нестабильности рынка недвижимости, а в конечном итоге — стрессоустойчивости банковского сектора и способности британских банков обеспечить спрос на кредиты в масштабах национальной экономики.
• [19] Включая так называемые «токсичные» активы, связанные как с сомнительной задолженностью, так и с ожидаемым невозвратом ранее выданныхкредитов.
• [20] Так, поиск причин мирового финансового кризиса на рубеже 2010;х гг. на основе анализа деятельности десяти транснациональных банков в 83 странах в период 1998—2006 гг. показал, что острота и глубина кризиса возрастали с ростом показателя (коэффициента) кредитов к депозитам (так, увеличение объемов кредитования на 1% в докризисный период приводило к ростукумулятивных убытков на 0,2% [41]) и снижались при росте чистой процентной маржи, увеличении концентрации капитала в банковском секторе, применении регулятором ряда ограничений банковской деятельности, а такжеусилении мониторинга за соблюдением кредитными институтами требуемых регулятивных рекомендаций и надзорных параметров [40, с. 115]. Приэтом утверждается, что результаты исследования могли бы быть положеныв основу механизма МПР. Однако было бы преждевременным истолковыватьданные выводы как очередные инструменты эффективной МПР (т. е., инымисловами, защиты банковского сектора от внешних шоков и кризисогенно-сти), поскольку эмпирическая модель основана исключительно на элементахмикропруденциального надзора, что, с одной стороны, представляется сомнительным для их применимости в сфере макропруденциальной политики, а с другой — предлагаемая модель не учитывает различия регулятивных режимов в национальных юрисдикциях, на финансовых рынках которых осуществляют операции анализируемые банки, что, как известно, неизбежно ставитпод сомнение состоятельность международной реформы банковского регулирования (Базель III) вследствие эффекта регулятивного арбитража (извлечение краткосрочных количественных выгод (зачастую спекулятивного характера) из-за разницы в режимах банковского регулирования и надзора).
• [21] Для целей оценки был использован индекс финансовой нестабильности (financial fragility index), колебания которого зависели от шоков и нестабильности в макроэкономической сфере (20%), в финансовом секторе (40—50%)в краткои долгосрочном временном горизонтах, а также от нестабильностипоставок углеводородного сырья и колебаний их рыночных цен, оцениваемыхв долгосрочном периоде.
• [22] С развитием международной реформы банковского регулированиячасть операций, которая традиционно осуществлялась в банковской сфере, перешла в зону ответственности институтов небанковских сегментов финансового рынка — инвестиционных/паевых фондов, компаний по управлениюактивами, хедж-фондов и компаний, специализирующихся на кредитовании О