Особенности российского законодательства о долевом участии в строительстве

Со вступлением 1 апреля 2005 г. в законную силу Закона о долевом строительстве в России начался новый этап развития оборота объектов недвижимости (главным образом предназначенных для проживания).

Этот закон принят в так называемом жилищном пакете законопроектов, которые своей целью имели создание развитой и устойчивой инфраструктуры строительства жилья. Именно по этой причине упомянутый закон необходимо рассматривать в тесной связи с такими законами, как ГК РФ, ЗК РФ, ЖК РФ, ГрК РФ, Федеральный закон от 30.12.2004 № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах»^[1] (далее — Закон о накопительных кооперативах), Федеральный закон от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»^[2] (далее — Закон об ипотеке), Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее — Закон о государственной регистрации недвижимости) (этому закону предшествовал Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»)^[3].

В то же время, несмотря на попытки государства контролировать инвестиционные процессы в сфере долевого строительства жилья, говорить об искоренении массовых нарушений в этой области не приходилось. По сути, реформа долевого строительства, проведенная в 2005 г., не увенчалась успехом. И по сию пору особенно острой продолжает оставаться проблема так называемых обманутых дольщиков. Средства массовой информации фиксируют многочисленные нарушения со стороны застройщиков прав физических лиц, инвестирующих в жилищное строительство. Денежные средства, инвестируемые дольщиками, произвольно использовались застройщиками, вследствие чего не во всех случаях удавалось завершить строительство многоквартирного дома. Застройщик становился банкротом, а дольщик оставался без квартир и без денежных средств. Массовость этих нарушений предопределил социальный характер проблемы и побудил законодателя искать способы ее решения.

Реформирование модели регулирования долевого строительства заключалось в создании сложной инфраструктуры, обеспечивающей контроль за застройщиком и предоставляющей систему гарантий дольщику.

Создание новой модели регулирования опиралось на поиск новых решений и шло по нескольким направлениям. Так, еще в 2011 г. в Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»^[4] (далее — Закон о банкротстве) в IX главу был введен § 7 «Банкротство застройщика».

В дальнейшем был принят Федеральный закон от 29.07.2017 № 218-ФЗ «О публично-правовой компании по защите прав граждан — участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[5].

Завершающим этапом реформирования стало внесение в 2017— 2018 гг. в Закон о долевом участии обширных дополнений и изменений, которые привели к созданию качественно иной модели инвестирования на условиях долевого участия, создающей эффективные гарантии инвесторам — физическим лицам. При этом ряд сущностных элементов старой системы сохранился и в новой регуляторной модели. Процесс реформы получил наименование перехода от «концепции долевого строительства» к концепции «проектного финансирования». Это, однако, не означает полного отказа от использования инструментов долевого строительства и, в частности, от договора долевого участия в строительстве. Продолжает действовать, хотя и в существенно модифицированном виде, и Закон о долевом строительстве.

При обращении к кругу отношений, регулируемых Законом о долевом строительстве, нельзя не заметить, что он довольно узок. В частности, в ст. 1 Закона о долевом строительстве указано, что он регулирует отношения, связанные с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, для возмещения затрат на такое строительство и возникновением у участников долевого строительства права собственности на объекты долевого строительства и права общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме и (или) ином объекте недвижимости, а также устанавливает гарантии защиты прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства.

Субъектами этих отношений выступают, с одной стороны, застройщики, обладающие определенными правами на земельные участки, на которых предполагается вести строительство, а с другой стороны, частные инвесторы, предоставляющие денежные средства для строительства с тем, чтобы по окончании строительства приобрести в собственность квартиры или иные объекты недвижимости.

При этом указанным законом не регулируются отношения, связанные с долевым участием в строительстве объектов производственного назначения.

Кроме того, хотя подавляющее большинство отношений, регулируемых законом, имеет гражданско-правовой характер, однако это не исключает того, что этим же законодательством регулируются и отношения административно-правового характера. Так, например, законом урегулированы отношения, возникающие при государственной регистрации договоров участия в долевом строительстве (ст. 4 Закона о долевом строительстве), т. е. публично-правовые отношения.

Следует отметить, что цели, которые преследуют лица при заключении договора долевого участия, различные. Одни лица (как правило, это физические лица) нацелены на приобретение квартир для использования их в качестве жилья. Другие лица, в основном это юридические лица, но не только, инвестируют средства в строительство для дальнейшей перепродажи. В связи с этим в литературе формулируют два подхода к квалификации отношений по участию в долевом строительстве объектов недвижимости: инвестиционный и потребительский^[6].

Другим — но не менее важным — направлением регулирования этого закона является защита прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства. Этот аспект особенно актуален в контексте многочисленных нарушений прав участников долевого строительства, имевших место в последние годы в условиях неурегулированности многих вопросов, возникающих в практике строительства многоквартирных домов с использованием привлеченных средств. Зафиксировано множество случаев, когда застройщики после окончания строительства возвращали гражданам денежные средства, продавая построенные квартиры по более высоким ценам. В некоторых случаях застройщики по окончании строительства требовали от приобретателей жилья суммы, значительно превышающие ту стоимость, которая оговаривалась при заключении договора, что обосновывалось существенным удорожанием жилья в процессе его строительства. Имели место ситуации, когда одна и та же построенная квартира продавалась нескольким лицам, вложившим денежные средства в строительство, что порождало трудно разрешимые споры. Иногда средства, которые были внесены гражданами или юридическими лицами в строительство, направлялись на строительство других объектов, что приводило к нарушению сроков сдачи квартир, или произвольно, исключительно по усмотрению застройщика менялись обязательства по договору. В некоторых случаях граждане уже после возведения жилья сталкивались с тем, что регистрирующие органы отказывали в регистрации права собственности на приобретенные квартиры, обоснованно мотивируя это тем, что застройщик не оформил надлежащим образом разрешительную строительную документацию либо документы на земельный участок, на котором был возведен многоквартирный дом. Практика знает и прямые мошеннические операции, когда с населения собирались денежные средства, однако строительство объекта недвижимости так и не начиналось.

Все указанные и многие другие негативные случаи были следствием неурегулированности многих наиболее существенных вопросов долевого участия в строительстве. Как следствие, новая концепция Закона об участии в долевом строительстве направлена на выполнение центральной роли в нормативной системе, на которой покоится важнейшая сфера жизни, где реализуются потребности огромного числа граждан.

С другой стороны, в этой же области решаются и существенные макроэкономические задачи, связанные со стимулированием бизнес-активности. Для застройщика важно иметь возможность гарантированно получить дешевые денежные средства, которые могут быть использованы в качестве ресурсов строительства дорогостоящих объектов, какими являются многоквартирные дома и иные объекты недвижимого имущества. При этом строительство объекта недвижимости является для застройщика бизнесом, успешное ведение которого позволяет получать значительную прибыль.

Для участника долевого строительства (в значительном количестве случаев им будет гражданин, рассчитывающий приобрести жилье для своего проживания или проживания членов его семьи) предусмотренная законом форма приобретения жилья предоставляет возможность купить объект недвижимости в рассрочку, а также непосредственно участвовать в планировке возводимого жилья. Впрочем, закон не исключает, что лица, вкладывающие денежные средства (а это могут быть как частные лица, так и юридические лица, и индивидуальные предприниматели), могут осуществлять дальнейшую перепродажу построенного жилья или иных объектов недвижимости с целью получения прибыли.

Объекты долевого строительства являются разновидностью общего имущества. При этом, если квартиры после их строительства и передачи участникам строительства принадлежат этим лицам на праве собственности, то общие помещения дома, несущие конструкции дома, механическое, электрическое, санитарно-техническое и иное оборудование за пределами или внутри квартиры, обслуживающие более одной квартиры, принадлежат собственникам квартир на праве общей долевой собственности (п. 1 ст. 290 ГК РФ). Более широкий перечень общего имущества, входящего в состав многоквартирного дома, перечислен в п. 1 ст. 36 Жилищного кодекса Российской Федерации^[7] (далее — ЖК РФ). К такому, в частности, отнесены: помещения в доме, не являющиеся частями квартир и предназначенные для обслуживания более одного помещения в доме, в том числе межквартирные лестничные площадки, лестницы, лифты, лифтовые и иные шахты, коридоры, технические этажи, чердаки, подвалы, в которых имеются инженерные коммуникации, иное оборудование, обслуживающее более одного помещения в доме (технические подвалы), а также крыши, ограждающие несущие и не несущие конструкции дома, механическое, электрическое, санитарно-техническое и иное оборудование, находящееся в доме за пределами или внутри помещений и обслуживающее более одного помещения, земельный участок, на котором расположен дом, с элементами озеленения и благоустройства, и иные объекты, предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома, расположенные на указанном земельном участке. При этом указанный перечень не является исчерпывающим.

Привлечение денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на основании договора участия в долевом строительстве осуществляется только в порядке, установленном Законом об участии в долевом строительстве^[8]. Исключение сделано для деятельности по привлечению денежных средств в случаях, установленных законодательством Российской Федерации. Таким случаем является Закон о жилищных накопительных кооперативах.

В соответствии с этим законом специальным субъектом, привлекающим денежные средства на приобретение или строительство жилых помещений, выступает жилищный накопительный кооператив. Жилищный накопительный кооператив является потребительским кооперативом, который создается как добровольное объединение граждан на основе членства в целях удовлетворения потребностей членов кооператива в жилых помещениях путем объединения членами кооператива паевых взносов. Такой кооператив не вправе осуществлять иную деятельность, за исключением деятельности по привлечению и использованию денежных средств граждан — своих членов на приобретение или строительство жилых помещений в целях передачи их членам кооператива в пользование, а после внесения паевых взносов в полном размере — в собственность. Наименование жилищного накопительного кооператива должно содержать слова «жилищный накопительный кооператив». Юридические лица, не отвечающие требованиям закона, не вправе использовать в своих наименованиях слова «жилищный накопительный кооператив».

Право собственности на построенный объект недвижимости является первоначальным способом приобретения, поскольку право собственности возникает на вещь, которая ранее не существовала. В то же время право собственности на построенный объект недвижимости возникает в результате сложного фактического состава, элементами которого, помимо договора участия в долевом строительстве, являются акт передачи имущества от застройщика дольщику и государственная регистрация права собственности на этот объект недвижимости.

Поскольку действие закона распространяется на все те строящиеся объекты недвижимости, разрешение на строительство которых получено после вступления в силу Закона об участии в долевом строительстве (то есть после 31 марта 2005 г.), то это означает, что все используемые ранее строителями схемы взаимоотношений с дольщиками, не укладывающиеся в рамки, определяемые указанным Законом, должны признаваться незаконными. Так, например, должны квалифицироваться в качестве юридически порочных такие схемы привлечения инвестиций, как заключение договоров простого товарищества (совместной деятельности), создание коммандитных товариществ (когда дольщик, внося средства в такое товарищество, становился его членом, что давало право при выходе из коммандитного товарищества получить квартиру на праве собственности) и пр.

Основная группа отношений, регулируемых комментируемым законом, — это отношения, возникающие между застройщиком и участниками долевого строительства. Эти отношения имеют гражданско-правовой характер.

Закон об участии в долевом строительстве является специальным законом по отношению к ГК РФ. Таким образом, в случае необходимости регулирования отношений между застройщиками и участниками долевого строительства, субсидиарному применению подлежат нормы ГК РФ — общие положения, нормы об обязательствах и сделках, нормы договорного права.

В то же время очевидно, что применение Закона об участии в долевом строительстве наталкивается на неизбежность оценки возможности применения к отношениям между застройщиком и участниками долевого участия в строительстве норм особенной части ГК РФ — норм о строительном подряде, норм о совместной деятельности (простом товариществе) и пр.

В то же время специальное инвестиционное законодательство не применимо к отношениям по долевому строительству. Так, в соответствии со ст. 2 Закона «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений» его действие не распространяется на отношения, которые связаны с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и иных объектов недвижимости на основании договора участия в долевом строительстве.

• [1] Федеральный закон от 30.12.2004 № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 41.
• [2] Федеральный закон от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» // СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.
• [3] Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации правна недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594. Документутрачивает силу с 1 января 2020 г. в связи с изданием Федерального закона от 03.07.2016№ 361-ФЗ.
• [4] Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190.
• [5] Федеральный закон от 29.07.2017 № 218-ФЗ «О публично-правовой компаниипо защите прав граждан — участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательныеакты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2017. № 31 (ч. I). Ст. 4767.
• [6] Тарасова А. Е., Москат К. А. Перспективы развития института долевого строительства жилья в России. // Закон. 2013. № 5. С. 134; Кирсанов А. Р. Законодательствоо долевом строительстве: прошлое, настоящее и будущее // Имущественные отношенияв Российской Федерации. 2017. № 6. С. 64—66.
• [7] Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ // СЗ РФ. 2005.№ 1 (часть 1). Ст. 14.
• [8] В прежней редакции Закона о долевом строительстве допускалась возможностьпривлечения средств путем выпуска облигаций особого вида — жилищных сертификатов. См.: Указ Президента Российский Федерации от 10.06.1994 № 1182 «О выпускеи обращении жилищных сертификатов» // СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 694. Между тем этисертификаты не получили достаточно большого распространения, вероятно, поэтомузаконодатель отказался от их использования.