Краткая история реформы 1996—1999 гг и ее суть

Административные реформы, проводимые в Японии во второй половине XX в., можно разделить на три периода. Первый период продолжался с окончания Второй мировой войны до конца 1960;х гг.; второй период — с начала 1970;х гг. до начала 1990;х гг. Третий период пришелся на середину и конец 1990;х гг.

В основе реформы первого периода лежала традиционная концепция административного управления и контроля, поэтому ее содержание сводилось к повышению эффективности госуправления на основе совершенствования организационной структуры правительства. Второй период пришелся на годы высоких темпов экономического роста и так называемый период «экономики мыльного пузыря». Понимание реформы было расширено за счет осознания необходимости параллельного оздоровления государственных финансов, что потребовало не только упрощения и повышения эффективности административной организации, но и пересмотра государственной политики в области общественного предпринимательства, благосостояния, образования и т. д. При этом необходимо было четко определить сферы деятельности и границы ответственности администрации, поэтому основное внимание было уделено вопросу разграничения функций и полномочий между частным и государственным секторами.

Важной особенностью всего послевоенного периода стала непрерывность процесса реформирования сферы госуправления, преемственность задач, стоявших на первом этапе реформы. Многие проблемы, не находившие своего разрешения, наследовались последующими кабинетами. При этом представления политического руководства о приоритетах, очередности и темпах проведения реформ различались в зависимости от степени реформаторской воли и конкретной социально-экономической и политической ситуации в стране.

Настоящий параграф познакомит читателей с административной реформой третьего периода и ее основным аспектом — усилением политической власти премьер-министра.

Административная реформа 1996—1999 гг. направлена на создание комплексной, прозрачной, эффективной системы управления. Для реализации этой цели необходимо ограничить бюрократическое вмешательство в процесс принятия решений, усилить политическое руководство за счет укрепления функций секретариата премьер-министра и создания нового органа — канцелярии кабинета министров, делегирования личного права на инициативу По выработке принципиального политического курса премьер-министру [Мо, 1999,.

56]. Однако на практике это непростая задача. Статья 3 Закона о кабинете, согласно которой министры осуществляют руководство министерствами и управлениями, надзор за работой персонала, препятствует формированию централизованной политики кабинета. В силу укоренившихся корпоративных связей и тесных контактов функционирует вторая система принятия решений в обход официального пути «кабинет — министерства» через накатанную дорогу — «партия — клановые политики — каждое министерство». Несмотря на право премьера «назначать и снимать с должности государственных министров и определять компетенции любого министра», согласно ст. 68 конституции, фактически действует принцип традиционного равенства членов кабинета [Конституция, 1973, 756—773]. Более того, за счет свободы действий министры могут защищать корпоративные интересы. В силу этих специфических особенностей японской системы управления премьер не обладает силой контроля в кабинете, которой он снабжен по конституции, а следовательно, и ответственностью [Оиси, 1999, 18]. Другими словами, для усиления политического руководства необходимо демонтировать систему управления, предоставляющую столь большие возможности министрам, бюрократам и клановым политикам.

Для усиления функций премьер-министра и кабинета приняты поправки к Закону о кабинете, предоставляющие премьеру право инициативы по выработке основного курса политики кабинета и других принципиальных вопросов [Central Gov…]. Конкретным шагом по созданию аппарата помощников премьера, фактически его «мозгового центра», стало снятие ограничений с количества его личных секретарей и увеличение числа помощников. Введены новые должности чиновников, отвечающих за общественные связи, информацию и внутренние вопросы. Создана Канцелярия кабинета, которая ставится на одну ступень выше остальных министерств и управлений. Согласно Закону о создании Канцелярии кабинета, организован специальный штат министров без портфеля, находящихся в прямом подчинении у премьера, а также должности министров по специальным поручениям для решения актуальных проблем [Central Gov…].

Создание «мозгового центра» премьер-министра является особенностью нынешней реформы. Это важный шаг на пути общего регулирования и контроля за выработкой принципиального политического курса, обеспечения оперативности принятия ответственных решений, придания динамичности системе управления в целом. Для осуществления контроля за работой административного аппарата Канцелярии кабинета и Секретариата делегируются функции строгого контроля за расходованием денежных средств, осуществления административного и кадрового надзора и контроля за законодательством. Таким образом, политики смогут контролировать деятельность бюрократического аппарата, но именно это и вызывает активное недовольство со стороны министерств и управлений.

До настоящего времени в Японии на основе принципа «распределения обязанностей» каждое министерство осуществляло монопольный контроль в подведомственной области государственного управления и не допускало вмешательства в свои дела со стороны канцелярии премьер-министра и секретариата кабинета. Реформа направлена на усиление функции общего регулирования за счет соединения трех видов регулирования: общего регулирования со стороны секретариата кабинета принципиальных вопросов, относящихся ко всем сферам государственной деятельности; общего регулирования со стороны канцелярии кабинета и регулирования на горизонтальном уровне между министерствами. Последнее активизирует процесс формирования политики всем правительством, а не отдельными министерствами в каждой отдельной области. Это необходимо для выполнения административных задач, выходящих за рамки компетенции отдельного министерства или управленеия. Такая система становится одним из важных факторов, содействующих укреплению функций кабинета, и придает его деятельности большую гибкость.

Важным шагом на пути упрощения и повышения эффективности работы администрации стало административное «похудение». По мнению ряда политологов, это не просто сокращение административных организаций, включая их внутренние органы и чиновников, а комплексный процесс децентрализации, идущий в широком контексте вертикальной и горизонтальной реорганизации государственного аппарата, передачи решения разнообразных дел «от чиновников к гражданам», «от центра на места», ревизии особых юридических лиц, ликвидации неэффективно работающих учреждений или передачи их функций частному сектору. В последнее время были предприняты значительные усилия и шаги, направленные на ограничение вмешательства центральных органов управления в дела местной администрации, в результате происходит изменение внутригосударственных отношений «вассала и слуги» на более равные партнерские отношения и муниципалии становятся более независимыми от центральной власти и ответственными за местное развитие.

Кроме того, правительство признало необходимым сделать административный процесс прозрачным уже на начальном этапе. Например, ст. 3 Закона о раскрытии информации, находящейся у административных органов, указывает на придание гласности протоколам и заседаниям коллегиальных органов (совещательных комитетов, совещаний, консультаций, советов), занимающихся сбором информации, формированием политического курса, включая выработку программ реформ. Это улучшает возможности контроля со стороны неправительственных и общественных организаций, простых граждан за административным процессом.

Важным шагом на пути демократизации становится развитие системы «высказывания комментариев» со стороны общества в отношении основных принципов и сути опубликованных законопроектов [Тюо сете…]. Разработчики реформ обязываются учитывать высказанные комментарии и мнения, производить поправки. Таким образом улучшается обратная связь и косвенным образом открывается возможность для высказывания противоположных взглядов во время дискуссий коллегиальных органов, складывается качественно новая обстановка, открывающая возможности для выработки политики на демократических началах [Охаси, 1999, 72—74]. Именно усиление демократических принципов в управлении становится наглядным свидетельством процесса по созданию новой системы управления Японией.

Еще одним важным элементом реформы является внедрение законодательной системы, закрепляющей «ответственность по разъяснению своей деятельности» за органами государственного управления и должностными лицами. Этот принцип должен стать базой, на основании которой возможно требовать раскрытие информации, находящейся у административных органов, и он будет гарантировать ответственность правительства за свои действия перед народом, способствовать развитию справедливой и демократичной администрации, деятельность которой будет понятна населению и может подвергаться критике с его стороны [Law Concerning Access…]. Кабинет К. Обути 23 марта 1999 г. принял решение об установлении правил по процедуре принятия «комментариев со стороны народа» [Кисэй-но сэттэй…]. Новая программа заложила лишь основу для дальнейшего прогресса, для более энергичного участия граждан в местном самоуправлении, но этот потенциал не может быть реализован без развития инициативы и активного вовлечения в процесс самого населения, поэтому в настоящее время наибольшее внимание уделяется реализации реформ на местном уровне.