Лиссабонский договор о функционировании Европейского Союза

После того, как проект Конституции, предусматривавшей большую централизацию и огосударствление Европейского Союза (избрание президента, учреждение поста министра иностранных дел и т. д.) не получил единогласного одобрения со стороны граждан государств — членов Союза (вначале Нидерланды, а затем и Франция отклонили его), пришлось пересмотреть стратегию дальнейших действий. 13 декабря 2007 г. главы государств и правительств стран — членов ЕС подписали в столице Португалии Лиссабон новый договор, который будет называться не только Договором об учреждении Европейского Союза, но и Договором о функционировании Европейского Союза. К Договору прилагаются 13 протоколов по разным аспектам европейской жизни. Он основан на более демократических принципах единства. Это:

• — принцип демократического равенства, предусматривающий равное внимание институтов Союза ко всем гражданам;
• — представительная демократия, в соответствии с которой большую роль во всех процессах должны играть Европейский парламент и национальные парламенты стран-членов;
• — демократия участия, предусматривающая новые формы взаимодействия как между гражданами и европейскими институтами, так и между Европейским Союзом и его членами.

После вступления Лиссабонского договора в силу процедура «совместного решения» была заменена ординарной законодательной процедурой (ordinary legislative procedure). Это означает, что и в областях, где до этого решающее слово принадлежало Европейскому Совету, а с Европейским парламентом только консультировались (легальная иммиграция, предупреждение преступности, выравнивание стандартов содержания в исправительных заведениях, правонарушения и наказания, некоторые аспекты торговли и сельского хозяйства), отныне Парламент Союза примет прямое участие. Возрастает его роль и в вопросах определения статей бюджетных расходов. До сих пор Европарламент утверждал бюджет, а соотношение так называемых обязательных и необязательных расходов определялось преимущественно Европейским Советом. Теперь они будут решать эти проблемы совместно. Лиссабонский договор предусматривает также обязательное согласие Европарламента на все международные соглашения Союза в областях, регулируемых ординарной законодательной процедурой.

Договор содержит статью, определяющую права и обязанности национальных парламентов в рамках ЕС. В частности, национальные парламенты должны информироваться о механизмах оценки политики в областях свободы, безопасности и законности, процедурах пересмотра договоров и т. д. Если одна треть государств — членов Союза выскажется в том плане, что предложение Еврокомиссии выходит за рамки принципа субсидиарности, Комиссия обязана пересмотреть это свое решение или снять его. Если же большинство парламентов государств-членов согласится с возражением одной трети стран, но Комиссия настаивает на своем предложении, то она должна представить свои доводы и обратиться к Европарламенту и Европейскому Совету с просьбой решить спорный вопрос законодательным путем.

Отныне национальные парламенты и граждане должны иметь возможность видеть решения, принимаемые национальными министрами в Совете, для чего все дискуссии по законодательным вопросам станут публичными.

Новым моментом в партисипарной демократии является то, что подписями одного миллиона граждан из любого количества стран — членов Союза, можно запросить мнение Европейской комиссии по любой проблеме в областях ответственности Союза. Конкретный механизм этой процедуры был определен вскоре после вступления Лиссабонского договора в силу. Этот договор признает также важность консультаций и диалогов с гражданским обществом, объединениями граждан, рабочих и служащих, церквями и т. д. Но пока что все это остается пожеланиями, ибо из 24 таких инициатив до 2015 г. более 20 остались без последствий.

Лиссабонский договор четче определяет, какой власти и в какой области принадлежит ведущая роль (ст. 2А—2Е). Он устанавливает три категории полномочий: исключительные полномочия Союза в таких областях, как таможенный союз и общая политика в областях торговли и конкуренции; в областях промышленности, образования, культуры решающее слово принадлежит национальному законодательству. Здесь Союз может только помогать государствам-членам предоставлением необходимых фондов, предпринимая акции поддерживающие, координирующие и дополнительные. Союз и национальные государства осуществляют совместные полномочия, сотрудничая в таких областях, как окружающая среда, транспорт, защита потребителей, не забывая при этом о принципе субсидиарности.

• 1. Ускоренное расширение Европейского Союза создало новые проблемы, поскольку интересы и политика разных групп государств-членов иногда резко расходятся друг с другом. Вероятно, учитывая это обстоятельство, новый договор предусмотрел особую статью (50), признающую право государств на добровольный выход из Союза, если они этого пожелают. Эта статья гласит: 1. «Любое государство-член в соответствии со своими конституционными правилами может принять решение о выходе из состава Союза.
• 2. Государство-член, которое принимает решение о выходе, уведомляет о своем намерении Европейский совет. В свете ориентиров, установленных Европейским советом, Союз проводит переговоры и заключает с данным государством соглашение, которое определяет порядок выхода последнего с учетом основ его будущих взаимоотношений с Союзом. Переговоры о заключении данного соглашения проводятся в соответствии с параграфом 3 ст. 218 Договора о функционировании Европейского Союза. Соглашение от имени Союза заключает Совет, постановляя квалифицированным большинством, после одобрения Европейского парламента.
• 3. Договоры прекращают применяться к заинтересованному государству со дня вступления в силу соглашения о выходе либо при отсутствии такого соглашения через два года с момента уведомления, предусмотренного в параграфе 2, если только Европейский совет с согласия заинтересованного государства-члена единогласно не решит продлить этот срок.
• 4. В целях параграфов 2 и 3 члены Европейского совета и Совета, которые представляют выходящее государство-член, не участвуют в обсуждении и принятии относящихся к нему решений Европейского совета и Совета.

Квалифицированное большинство определяется в соответствии с пунктом «Ь» параграфа 3 ст. 238 Договора о функционировании Европейского Союза.

5. Если государство-член, которое вышло из состава Союза, обращается с заявкой о присоединении вновь, то его заявка подчиняется процедуре, предусмотренной в статье 49″¹, т. е. общим правилам приема в ЕС.

В начале второго десятилетия XXI века Европейский Союз столкнулся с трудностями, преодоление которых требовало принятия новых мер. Встал вопрос об очередном реформировании Евросоюза. Но в каком направлении — путем натягивания вожжей и усиления властной вертикали, как принято в некоторых государствах, или предоставления государствам — членам Союза больше самостоятельности? В первых числах сентября 2012 г. на встрече министров иностранных дел 11 стран^[1][2], образующих группы «Будущее для Европы» в Варшаве, была согласована программа действий по коренному изменению отношений в Евросоюзе. Она предусматривает усиление исполнительных органов Союза посредством введения прямых выборов президента ЕС с предоставлением ему права назначать министров. Кроме того, предлагается значительно расширить полномочия Европейского парламента и превратить его в двухпалатный, а также создать общеевропейские полицейские силы, на которые возложен контроль за внешними границами шенгенской зоны. Наконец, министры призвали к усилению интеграции в сфере оборонной политики, предложили передать оборонные вопросы общеевропейскому министерству иностранных дел с созданием в перспективе общеевропейской армии. То есть Европа должна превратиться в новое суперфедеративное государство «Объединенные государства Европы» (Соединенные Штаты Европы). Соответственно, и новые договоры в рамках ЕС должны будут приниматься «суперквалифицированным большинством» голосов, как поправки к Конституции США, а не единогласно, как это принято в некоторых международных институтах. Если эти рекомендации будут приняты всеми государствами — членами Европейского Союза, то отпадает и необходимость в проведении национальных референдумов. Другими словами, Европейский Союз планируют реформировать не в сторону расширения демократии, а ее ограничения. Если это произойдет, то, как и предсказывал Кант, национальное право станет понятием, встречающимся только в книгах, и определяющим станет международное право. Это и быстро увеличивающаяся евробюрократия, на содержание которой уходит значительная часть бюджета ЕС, порождает законное недовольство в странах-членах и сомнения в целесообразности дальнейшего пребывания их в этом Союзе. Так, в Великобритании, вступившей в ЕЭС в январе 1973 г. (тогда ее считали Троянским конем США), постонно обсуждался вопрос о разумности этого шага, и на референдуме 23 июня 2016 года 51,89% участников высказались за выход их страны из Европейского Союза¹.

Как нетрудно видеть, страны Европы не без трудностей и ошибок идут по пути интеграции. Опыт Европейского Союза внимательно изучается народами Азии и Африки, также ищущими пути сближения со своими соседями.

• [1] Договор о Европейском Союзе (Маастрихт, 7 февраля 1992 г.) (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.). Консолидированный текст. Статья 50 (бывшая ст. 49 А).
• [2] Германия, Франция, Италия, Испания, Нидерланды, Польша, Австрия, Бельгия, Дания, Португалия и Люксембург.